La paradoja de la transparencia

La clave de una buena política de infraestructuras es la transparencia, porque la transparencia es la base de la gobernanza.

Han pasado ya varias semanas desde el último artículo de Infragob, en el que te hablaba sobre la importante diferencia entre financiar y costear las infraestructuras. Esta cuestión es cada vez más relevante, vista la escasa popularidad que tiene hoy en día el “pago por uso” o peaje en las infraestructuras.

Un ejemplo: el 31 de diciembre del año pasado -hace una semana- terminó el contrato de concesión de AUMAR, empresa del grupo Abertis, que hasta entonces explotaba y mantenía los 373km de la autopista AP-7 entre Tarragona y Alicante y los 94km de la AP-4 entre Sevilla y Cádiz. El gobierno socialista -siguiendo con la política que había establecido el anterior gobierno popular de Rajoy- ha optado por eliminar los peajes, lo que significa que los usuarios de estas autopistas circularán por ellas gratis. Los ingresos de la empresa concesionaria eran de aproximadamente 380 millones de euros anuales, y los gastos de operación y mantenimiento unos 145 millones de euros.

Sin entrar en el debate sobre qué nivel de rentabilidad es razonable para una empresa privada que explota una infraestructura o servicio públicos, la decisión política de levantar las barreras de peaje tiene una consecuencia ineludible: A partir del 1 de enero de este año, los contribuyentes españoles costearemos los gastos de estos 467km de autopistas con nuestros impuestos, las usemos o no. Piénsalo bien: de un año para otro, los presupuestos del Estado tendrán una partida de gasto adicional de ciento cuarenta millones de euros, renunciando a los ingresos por peaje que se generarían si los usuarios siguiesen pagando por el uso.

Aunque nos pese a los técnicos, la decisión sobre quién costea en última instancia las infraestructuras es y ha de ser fundamentalmente política, no técnica, porque las infraestructuras son un bien colectivo que sustenta el bienestar económico y social de un territorio, una cuestión que va mucho más allá de las cuestiones técnicas o los balances financieros de una autopista. Ahora bien, esto no significa que la decisión no deba basarse en análisis rigurosos, debidamente informados y debatidos.

Y entonces me pregunto: ¿qué información tenemos los contribuyentes para juzgar si la decisión del gobierno (actual y anterior) de levantar los peajes es o no adecuada, más allá de las noticias que encontramos en la prensa sobre el coste y la forma de mantener y operar estas autopistas o el conflicto laboral derivado de la subrogación de los anteriores empleados de AUMAR?

¿Cuánto se estima que aumentará el tráfico de vehículos al pasar a ser gratuitas estas carreteras, sobre todo de vehículos pesados, que son con diferencia los que más impactan en la tasa de deterioro de la infraestructura? ¿Cuánto va a costar exactamente mantener esas autopistas en función del tráfico, y por qué se ha obviado la opción de que sigan siendo los usuarios los que las costeen, al menos parcialmente con peajes más baratos? ¿Dónde podemos encontrar información oficial del Ministerio de Fomento sobre los datos, los estudios y las conclusiones que han llevado a esta decisión, tan relevante para nuestros impuestos?

Lamentablemente, esta información no está disponible en la web de Fomento, ni en el insufrible BOE, ni en el portal de transparencia de la administración del Estado, ni en ningún otro lugar fácilmente accesible a los españoles que vamos a cargar con el coste de esa decisión. Te invito a comprobar esta triste realidad por ti mismo. En algunos casos, como sucede con las radiales, el Ministerio incluso se niega a compartir los estudios que justifican decisiones de gran relevancia, sin que haya motivos de seguridad nacional que lo impidan.

No busques. La información más relevante para tus impuestos no está ahí.

La clave de una buena política de infraestructuras es la transparencia, porque la transparencia es la base de la gobernanza. La transparencia permite hacer un buen diagnóstico de las necesidades y una buena definición de los objetivos. Permite tomar decisiones con buen criterio sobre la mejor forma de financiar, costear y operar infraestructuras que son estratégicas para nosotros y para las generaciones venideras. Ser más transparente en el análisis obliga a poner más el foco en el problema real, y menos en nosotros mismos.

La transparencia permite medir resultados, retroalimentar, comparar realidades con lo planificado, medir el impacto que tienen las políticas y gestiones públicas, y hacer las correcciones necesarias para seguir avanzando en la dirección adecuada. Abre además un potencial enorme para la colaboración y la innovación, dando viabilidad a formas mejores de hacer las cosas.

Para el sector privado -inversores, financiadores, empresas de la cadena de suministro, etc.- significa más confianza en las condiciones de partida, una mejora de la calidad de la planificación, la apertura de vías de financiación que, por falta de información, serían demasiado caras, y la mejora de la competitividad y la captación de recursos eficientes en coste.

Por último y no menos importante, la transparencia permite que todos los interesados puedan opinar o participar, y cuando menos sentirse informados y respetados, lo que refuerza la legitimidad del modelo territorial y de administración pública.

Pero resulta que hay un problema con la transparencia: lo que vengo a llamar “la paradoja de la transparencia”. En nuestra mente, a nivel consciente y sobre todo subconsciente, la cuestión de la transparencia nos produce una reacción ambigua de atracción y aversión. Una especie de recelo que nos transmite el mensaje: “Sí, sí, la transparencia está muy bien, es un ideal muy noble, pero… ¿conviene que se sepa esta información que yo considero tan valiosa? ¿No me estaré arriesgando al desvelar esta información? ¿Aprovechará alguien la información para tomar ventaja sobre mí o incluso perjudicarme? ¿Desvelar información me hace más vulnerable?”.

No hay una respuesta fácil a estas preguntas. Porque la transparencia no es una verdad universal ni una ley física, es una forma de hacer las cosas en un determinado contexto, hacia un determinado fin. La transparencia no es una solución concreta a un problema. Es una fuerza transformadora. No hay una única transparencia; hay mecanismos de transparencia que nos ayudan a conseguir unos objetivos concretos. Y la buena planificación necesita de transparencia estratégicamente planificada.

Por supuesto, si tu objetivo no es el bien colectivo o si estás en el negocio del oportunismo, el cortoplacismo o el enriquecimiento ilícito, entonces la transparencia no es para ti. La política y gestión de infraestructuras públicas están claramente fuera de cualquiera de estas categorías.

Mi tendencia personal es a compartir información, porque creo firmemente en que si una información es útil para mí, compartirla me beneficiará a mí y a los demás a la larga. Esto no significa que quiera convertirme en un ser totalmente transparente: aprecio y respeto mi privacidad y los compromisos de confidencialidad que tengo con mis seres queridos -incluidos mis clientes. Tengo un criterio claro en cuanto a compartir información: en general, si la comparto aumento la posibilidad de generar ideas y aprender. La incertidumbre sobre dónde llegará esa información me obliga además a reflexionar y esforzarme por entender los problemas mejor, lo que me hace menos frágil (paradójicamente). No me hace la vida más fácil, pero sí más rica y sostenible. Para mí, compartir información es uno de los ingredientes de mi resiliencia como persona.

¿La transparencia me hace más debil? Depende de cómo la use, y para qué.

Más allá de mis convicciones y filosofía personales, existen ejemplos muy potentes sobre cómo la transparencia bien gestionada hace a empresas, instituciones y comunidades más capaces y robustas.

Un ejemplo que menciono en mi monográfico sobre PPPs es el de Transport for London (TfL), la empresa municipal de Londres encargada del transporte urbano, que en 2016 decidió poner a disposición del público a través de su página web y en tiempo real toda la información sobre el servicio que gestiona, garantizando la anonimidad y seguridad de los usuarios. Esta iniciativa ha desencadenado una multitud de aplicaciones de software desarrolladas por empresas privadas, ONGs e individuos que ofrecen servicios -con fines lucrativos, lúdicos o sociales- que aportan valor a los usuarios y a la sociedad en general. Insisto: la transparencia, incluso bien planteada, no hace la vida más fácil a quien la ejerce, y además no ha de ser ese el objetivo de la transparencia. Sí facilita, sin embargo, el dinamismo, la mejora continua y la adaptabilidad.

El software de código abierto, que cualquier persona puede utilizar, modificar o divulgar -en las condiciones que establecen sus licencias de uso- encontró en sus orígenes gran escepticismo y resistencia, principalmente porque se pensaba que es más vulnerable y menos provechoso que el código cerrado. Paradójicamente es al contrario: precisamente porque está abierto a estudio y experimentación, se detectan y corrigen fallos más rápidamente, es más fiable, más flexible al cambio y más seguro. De hecho, es más que probable que las claves al problema de la ciberseguridad estén en el código abierto.

En España tenemos muchas administraciones comprometidas con la publicación de datos abiertos, aunque la falta de estándares hace que la mayor parte de esos datos no se usen de forma efectiva por parte del público. Hay además instituciones como AIReF que dedican grandes esfuerzos a hacer públicos datos sobre la gestión -principalmente económica- de las administraciones públicas en España, aunque siguen representando una parte minúscula de los datos que técnicamente podrían -y deberían- ser accesibles a cualquiera.

Yéndonos más aún hacia el origen del dato sobre infraestructuras, nos encontramos con que en España, como ocurre en muchos otros países, ni siquiera conocemos con precisión las infraestructuras que tenemos. Tenemos aproximaciones, como la base de datos de inversión pública del Fondo Monetario Internacional, o los estudios de alto nivel de lleva a cabo el IVIE junto con la Fundación BBVA desde 1995, pero no tenemos un catálogo actualizado y homogéneo de las infraestructuras con las que cuenta el país, el estado en el que están o el nivel de servicio que prestan, es decir en qué medida cumplen su función y repercuten positivamente en nuestras vidas. Partiendo de ahí, ¿podemos esperar que nuestras infraestructuras se financien y se gestionen adecuadamente? No lo creo.

Curiosamente, y tal como se puso de manifiesto en una mesa redonda que organizó mi empresa sobre datos, cambio climático y financiación sostenible con motivo de la COP25, es en el sector privado donde se acumula la mayor cantidad de datos actualmente cerrados y que podrían generar un gran impacto económico y social si se compartiesen. La cultura empresarial actual es pensar que los datos que acumulamos son valiosos per se, cuando la realidad es que el valor solo se genera cuando el dato se utiliza. El inhibidor del potencial cautivo de los datos en el sector privado es la falta de estándares que definan adecuadamente qué son datos privados, abiertos o compartidos y qué condiciones de uso, distribución y licenciamiento comercial se pueden aplicar por defecto, para que no sea necesario negociar los casos de intercambio uno a uno.

Un ejemplo de la potencia de los estándares abiertos es Creative Commons, que ofrece a priori diferentes tipos de licencia a las que los autores pueden acogerse y que predeterminan las condiciones de uso de sus creaciones. En el caso específico de los datos sobre riesgo climático e inversiones en infraestructuras sostenibles, IcebreakerOne está promoviendo un estándar abierto que promueva el intercambio de información para el análisis y la toma de decisiones, basándose en la experiencia tan exitosa del Open Banking Standard.

El miedo a la pérdida de la ventaja competitiva cuando se comparte información es fundado. No tenemos garantías suficientes para hacerlo de forma segura y provechosa. A falta de modelos de negocio probados, compartir datos se percibe como un “acto de fe”, con riesgos legales y comerciales notables. La clave está en trabajar hacia una cultura donde se traten los datos como infraestructuras en sí, construyendo los medios y los estándares de intercambio que creen un ecosistema donde las ganancias potenciales son mayores que las pérdidas potenciales.

¿Ciudades inteligentes? No, gracias. Mejor ciudades abiertas y gestionadas transparentemente.

A medida que aumentan la movilidad y la comunicación y se generan más datos, están aumentando la complejidad y la dificultad de estar al día, de entender lo que está pasando y cómo está cambiando la realidad. Esto es especialmente cierto en las infraestructuras, que son sistemas muy complejos. El riesgo de qué ocurrirá si se comparten los datos no es nada comparado con el riesgo de qué puede ocurrir si no se comparten. El principal riesgo al que se enfrentan las empresas y las instituciones en el sector de las infraestructuras es la disrupción descontrolada. Por eso es fundamental que se desarrollen los mecanismos y las reglas que permitan que la información importante sobre infraestructuras esté disponible, se comparta y se use.

En un momento en el que se habla y se fantasea constantemente sobre las ciudades inteligentes, cuando en realidad estamos lejos de que sean técnicamente viables, nos conviene centrarnos mucho más en que nuestras ciudades y nuestras comunidades sean abiertas y se gestionen con transparencia, de forma que se entiendan claramente las dimensiones del problema de la sostenibilidad y dediquemos nuestro trabajo a resolver los verdaderos problemas de fondo, que son sociales y medioambientales, y no tecnológicos. De esta forma, conseguiremos no solo alinear la tecnología con nuestros objetivos más importantes, sino además reforzar los instrumentos de gobierno que hacen posible que se consigan.

Seamos valientes, superemos la paradoja de la transparencia y centrémonos en los problemas reales. Está en juego nuestra sostenibilidad.

PPPs en Crisis (6). Valor a largo plazo

Tercer pilar de las PPPs: Mayores beneficios a largo plazo: colaboración, intercambio de experiencia y creación de valor intergeneracional

Fotografía: Parking Centro Hospitalario Pamplona. José Cordovilla (2016)

Los argumentos económico-financiero (atracción de capital para infraestructuras) y técnico (servicios más eficientes y fiables) son los más explícitos, evidentes y poderosos en el discurso sobre las ventajas de los PPPs. Hay un tercer argumento que frecuentemente queda en un lugar secundario en el debate, pero que tiene una relevancia mucho mayor en el resultado a largo plazo: la capacidad del PPP de generar beneficios de forma sostenible para todas las partes interesadas.

Los beneficios aquí no se limitan a la rentabilidad financiera del socio privado, el cumplimiento de los requisitos técnicos que establece el socio público y la satisfacción del usuario por el servicio recibido.

La propuesta de valor de un PPP suele incluir aspiraciones más amplias, como la mejora de la economía y la calidad de vida del entorno, la mejora de la competitividad del sector privado, el refuerzo de la capacidad institucional, la creación e intercambio de conocimiento, mayores capacidades empresariales y profesionales, etc.

Estos resultados amplios y de fondo (conocidos como “outcomes” en inglés) solo son visibles al cabo del tiempo y Se construyen de forma gradual, a través de procesos complejos de acumulación y refuerzo positivo entre los elementos que integran el sistema infraestructura-entorno. Procesos alimentados por la disponibilidad y uso de la información, las percepciones e intereses de los socios de un PPP, la confianza en las reglas y mecanismos de la colaboración, el conocimiento y las habilidades de las personas que deciden y gestionan, la satisfacción del usuario y el contribuyente, etcétera. Son precisamente estos elementos cualitativos y difíciles de articular los que dan la capacidad de crecer y adaptarse a la “empresa” creada por las partes interesadas en un PPP. Y al contrario,  su ausencia genera dinámicas de desconfianza, oportunismo, cortoplacismo, erosión de la legitimidad y en última instancia la denuncia del contrato y disolución de la colaboración.

La fuerza de un contrato de PPP reside en la capacidad de las partes para sostener los valores, las capacidades, los compromisos y los esfuerzos conjuntos que lo motivan. Es aquí donde la gobernanza juega un papel fundamental para la viabilidad y sostenibilidad de los PPPs.

La gobernanza es el puente que conecta los valores, intenciones, esfuerzos y decisiones de las partes con los resultados. A mayor duración de la colaboración planteada, más sólida ha de ser la gobernanza. La disfuncionalidad del modelo tradicional de PPP se debe, sobre todo, a la excesiva atención prestada a la sofisticación de los procedimientos y los contratos, a costa de la atención a las dinámicas que de verdad determinan la confianza y la colaboración entre los interesados.

El socio público, por ejemplo, tiende a centrarse en justificar la viabilidad de la inversión, componer el mecanismo administrativo óptimo para la contratación y generar el máximo interés en el sector privado por competir por el contrato. En la práctica, no obstante, la sostenibilidad de un PPP depende más de que se cuente con personas capacitadas para entender y gestionar las complejidades e imprevistos en el tiempo. Estas personas toman decisiones en entornos de gran incertidumbre que tendrán consecuencias en los patrones de desarrollo de varias generaciones. Son personas encargadas de crear valor intergeneracional.

En Irlanda, por ejemplo, tras el estallido de la crisis financiera del 2008 y el colapso de la industria de la construcción, se produjo un éxodo masivo de profesionales del sector que ha conducido años más tarde a un tremendo déficit de capacidad del sector público para llevar adelante un nuevo programa de infraestructuras mediante PPPs. El gobierno de este país se enfrenta a una escasez de habilidades profesionales que está generando una inflación notable en el coste de los recursos. En los países de Europa oriental se han intentado desarrollar grandes programas de PPPs en infraestructuras en los últimos diez años, en muchos casos con sonados fracasos por incapacidad de los gobiernos para gestionar los programas, para decidir finalmente regresar a las fórmulas de contratación pública convencionales.

Los PPPs son empresas complejas y requieren un alto grado de capacitación por parte de todos los socios. La retención del talento capaz de manejar estas empresas es fundamental para su éxito a todos los niveles y a lo largo del tiempo..

En lugar de centrarse en construir la enorme estructura de formal necesaria para un PPP, el socio público debe en primer lugar diseñar y llevar a cabo un programa de recursos humanos y materiales que sostenga el plan de infraestructuras, asegurando la captación, formación y retención de profesionales capaces y comprometidos. Un sector público capaz es condición necesaria para un PPP exitoso.

Factores que erosionan el principio de beneficios a largo plazo

Otro gran obstáculo para la sostenibilidad de la colaboración es la pérdida de confianza y compromiso entre las partes. Las dinámicas de erosión de estas “cimentaciones” de los PPPs son diversas y algunas se han mencionado en párrafos anteriores.

Otras causas mucho más sutiles y poderosas son las relacionadas con la comunicación y el lenguaje. La terminología opaca y tecnocráctica de los PPPs es, en sí, un obstáculo para la colaboración. Y aún así, brillan por su ausencia los PPPs donde se utilice un lenguaje claro, sencillo y directo para comunicar las intenciones, los objetivos, las responsabilidades y los derechos de las partes -incluyendo usuarios, contribuyentes y otros grupos de interés-.

La jerga técnica, financiera y legal que acompaña a los PPPs crea barreras a la comprensión y capacidad de decisión de determinados participantes en la empresa común. Esta es la semilla de la desconfianza hacia los PPPs y de la posible pérdida de legitimidad de las instituciones que la promueven. La colaboración en un entorno diverso y complejo necesita lenguajes comunes. No me refiero a que los documentos técnicos, financieros o legales no requieran lenguajes específicos, sino a que un requisito extraordinariamente importante es un lenguaje claro que refuerce el alineamiento y la confianza entre las partes. Sin duda es una tarea que requiere un esfuerzo colectivo importante, pero igualmente necesario. Si se articulan los incentivos adecuados es una meta alcanzable. Un ejemplo lo tenemos de nuevo en el sector del software, donde proliferan ecosistemas de colaboración basados en lenguajes “de alto nivel” más sencillos que sus predecesores, aplicaciones de código abierto y estándares transparentes y robustos de intercambio de información.

La transparencia es otro de los requisitos sine qua non para el éxito de los PPPs. Tomemos como ejemplo el caso de las “radiales” del Ministerio de Fomento del gobierno español. La opinión pública tiende a pensar que proyectos (PPP) como estos “privatizan beneficios y socializan pérdidas”, en referencia al supuesto “rescate” de las empresas concesionarias. Este rescate se corresponde con la responsabilidad patrimonial de la administración, que obliga al gobierno a compensar a las empresas por las inversiones pendientes de amortizar tras su quiebra. Por otro lado, las empresas reclaman que los costes de expropiación resultaron mucho mayores de lo proyectado y los ingresos mucho menores de lo esperado. Sin embargo poco se habla por lo general de los bancos financiadores de estos proyectos, que han perdido hasta un 70% de los préstamos que hicieron a las empresas concesionarias para llevar a cabo las obras. Y mucho menos se conoce sobre las sucesivas decisiones tomadas por la administración desde la concepción de los proyectos hasta su quiebra y las gestiones posteriores de rescate y posible refinanciación.

Hasta la fecha no es posible encontrar en la página web del Ministerio de Fomento información para el público general que explique con claridad por qué se decidió en su momento que los proyectos eran viables, cuáles fueron los errores, cuáles las consecuencias, cuánta es la responsabilidad actual y futura de cada parte (incluyendo el contribuyente), o qué gestiones se están llevando a cabo actualmente para garantizar el interés público, evitar daños mayores a la colaboración con el sector privado e incorporar las lecciones aprendidas en futuras actuaciones.

La falta de claridad y transparencia es responsable directa de alimentar una desconfianza generalizada hacia las concesiones de infraestructuras, que han tenido sus sombras en la historia de las infraestructuras de España, pero que también han generado muchas luces, menos susceptibles de aparecer en titulares de prensa.

Un ejemplo menos convencional de PPP y transparencia es el de Transport for London (TfL), la empresa municipal de Londres encargada del transporte urbano, que en 2016 decidió poner a disposición del público a través de su página web y en tiempo real toda la información sobre el servicio que gestiona, garantizando la anonimidad y seguridad de los usuarios. Esta iniciativa ha desencadenado una multitud de aplicaciones de software desarrolladas por empresas privadas, ONGs e individuos que ofrecen servicios -con fines lucrativos, lúdicos o sociales- que aportan valor a los usuarios y a la sociedad en general.

Relacionado con la transparencia está la cuestión de los conflictos de interés. En entornos cada vez más complejos la relación causa-efecto tiende a difuminarse y se vuelve más difícil identificar los flujos de intereses. Para que las iniciativas de colaboración perduren necesitarán, por un lado, estructurarse de forma coherente, y por otro dotarse de mecanismos que permitan la adaptación alos cambio. Ambas tareas requieren que todo el proceso se aborde con:

  • Transparencia en cuanto a necesidades, ventajas, debilidades e intereses de las partes para definir las fórmulas de colaboración, así como en cuanto a su funcionamiento.
  • Capacidad y rigor en la recogida y tratamiento de la información relevante para la toma de decisiones, la comunicación y divulgación y la prevención de comportamientos oportunistas que vayan en contra de los principios del partenariado.
  • Flexibilidad para adaptarse, lo que también implica apostar por entornos de experimentación donde se prueben fórmulas innovadoras que, si fracasan, acarreen costes asumibles y que en caso de funcionar puedan generar beneficios a largo plazo.