La paradoja de la transparencia

La clave de una buena política de infraestructuras es la transparencia, porque la transparencia es la base de la gobernanza.

Han pasado ya varias semanas desde el último artículo de Infragob, en el que te hablaba sobre la importante diferencia entre financiar y costear las infraestructuras. Esta cuestión es cada vez más relevante, vista la escasa popularidad que tiene hoy en día el “pago por uso” o peaje en las infraestructuras.

Un ejemplo: el 31 de diciembre del año pasado -hace una semana- terminó el contrato de concesión de AUMAR, empresa del grupo Abertis, que hasta entonces explotaba y mantenía los 373km de la autopista AP-7 entre Tarragona y Alicante y los 94km de la AP-4 entre Sevilla y Cádiz. El gobierno socialista -siguiendo con la política que había establecido el anterior gobierno popular de Rajoy- ha optado por eliminar los peajes, lo que significa que los usuarios de estas autopistas circularán por ellas gratis. Los ingresos de la empresa concesionaria eran de aproximadamente 380 millones de euros anuales, y los gastos de operación y mantenimiento unos 145 millones de euros.

Sin entrar en el debate sobre qué nivel de rentabilidad es razonable para una empresa privada que explota una infraestructura o servicio públicos, la decisión política de levantar las barreras de peaje tiene una consecuencia ineludible: A partir del 1 de enero de este año, los contribuyentes españoles costearemos los gastos de estos 467km de autopistas con nuestros impuestos, las usemos o no. Piénsalo bien: de un año para otro, los presupuestos del Estado tendrán una partida de gasto adicional de ciento cuarenta millones de euros, renunciando a los ingresos por peaje que se generarían si los usuarios siguiesen pagando por el uso.

Aunque nos pese a los técnicos, la decisión sobre quién costea en última instancia las infraestructuras es y ha de ser fundamentalmente política, no técnica, porque las infraestructuras son un bien colectivo que sustenta el bienestar económico y social de un territorio, una cuestión que va mucho más allá de las cuestiones técnicas o los balances financieros de una autopista. Ahora bien, esto no significa que la decisión no deba basarse en análisis rigurosos, debidamente informados y debatidos.

Y entonces me pregunto: ¿qué información tenemos los contribuyentes para juzgar si la decisión del gobierno (actual y anterior) de levantar los peajes es o no adecuada, más allá de las noticias que encontramos en la prensa sobre el coste y la forma de mantener y operar estas autopistas o el conflicto laboral derivado de la subrogación de los anteriores empleados de AUMAR?

¿Cuánto se estima que aumentará el tráfico de vehículos al pasar a ser gratuitas estas carreteras, sobre todo de vehículos pesados, que son con diferencia los que más impactan en la tasa de deterioro de la infraestructura? ¿Cuánto va a costar exactamente mantener esas autopistas en función del tráfico, y por qué se ha obviado la opción de que sigan siendo los usuarios los que las costeen, al menos parcialmente con peajes más baratos? ¿Dónde podemos encontrar información oficial del Ministerio de Fomento sobre los datos, los estudios y las conclusiones que han llevado a esta decisión, tan relevante para nuestros impuestos?

Lamentablemente, esta información no está disponible en la web de Fomento, ni en el insufrible BOE, ni en el portal de transparencia de la administración del Estado, ni en ningún otro lugar fácilmente accesible a los españoles que vamos a cargar con el coste de esa decisión. Te invito a comprobar esta triste realidad por ti mismo. En algunos casos, como sucede con las radiales, el Ministerio incluso se niega a compartir los estudios que justifican decisiones de gran relevancia, sin que haya motivos de seguridad nacional que lo impidan.

No busques. La información más relevante para tus impuestos no está ahí.

La clave de una buena política de infraestructuras es la transparencia, porque la transparencia es la base de la gobernanza. La transparencia permite hacer un buen diagnóstico de las necesidades y una buena definición de los objetivos. Permite tomar decisiones con buen criterio sobre la mejor forma de financiar, costear y operar infraestructuras que son estratégicas para nosotros y para las generaciones venideras. Ser más transparente en el análisis obliga a poner más el foco en el problema real, y menos en nosotros mismos.

La transparencia permite medir resultados, retroalimentar, comparar realidades con lo planificado, medir el impacto que tienen las políticas y gestiones públicas, y hacer las correcciones necesarias para seguir avanzando en la dirección adecuada. Abre además un potencial enorme para la colaboración y la innovación, dando viabilidad a formas mejores de hacer las cosas.

Para el sector privado -inversores, financiadores, empresas de la cadena de suministro, etc.- significa más confianza en las condiciones de partida, una mejora de la calidad de la planificación, la apertura de vías de financiación que, por falta de información, serían demasiado caras, y la mejora de la competitividad y la captación de recursos eficientes en coste.

Por último y no menos importante, la transparencia permite que todos los interesados puedan opinar o participar, y cuando menos sentirse informados y respetados, lo que refuerza la legitimidad del modelo territorial y de administración pública.

Pero resulta que hay un problema con la transparencia: lo que vengo a llamar “la paradoja de la transparencia”. En nuestra mente, a nivel consciente y sobre todo subconsciente, la cuestión de la transparencia nos produce una reacción ambigua de atracción y aversión. Una especie de recelo que nos transmite el mensaje: “Sí, sí, la transparencia está muy bien, es un ideal muy noble, pero… ¿conviene que se sepa esta información que yo considero tan valiosa? ¿No me estaré arriesgando al desvelar esta información? ¿Aprovechará alguien la información para tomar ventaja sobre mí o incluso perjudicarme? ¿Desvelar información me hace más vulnerable?”.

No hay una respuesta fácil a estas preguntas. Porque la transparencia no es una verdad universal ni una ley física, es una forma de hacer las cosas en un determinado contexto, hacia un determinado fin. La transparencia no es una solución concreta a un problema. Es una fuerza transformadora. No hay una única transparencia; hay mecanismos de transparencia que nos ayudan a conseguir unos objetivos concretos. Y la buena planificación necesita de transparencia estratégicamente planificada.

Por supuesto, si tu objetivo no es el bien colectivo o si estás en el negocio del oportunismo, el cortoplacismo o el enriquecimiento ilícito, entonces la transparencia no es para ti. La política y gestión de infraestructuras públicas están claramente fuera de cualquiera de estas categorías.

Mi tendencia personal es a compartir información, porque creo firmemente en que si una información es útil para mí, compartirla me beneficiará a mí y a los demás a la larga. Esto no significa que quiera convertirme en un ser totalmente transparente: aprecio y respeto mi privacidad y los compromisos de confidencialidad que tengo con mis seres queridos -incluidos mis clientes. Tengo un criterio claro en cuanto a compartir información: en general, si la comparto aumento la posibilidad de generar ideas y aprender. La incertidumbre sobre dónde llegará esa información me obliga además a reflexionar y esforzarme por entender los problemas mejor, lo que me hace menos frágil (paradójicamente). No me hace la vida más fácil, pero sí más rica y sostenible. Para mí, compartir información es uno de los ingredientes de mi resiliencia como persona.

¿La transparencia me hace más debil? Depende de cómo la use, y para qué.

Más allá de mis convicciones y filosofía personales, existen ejemplos muy potentes sobre cómo la transparencia bien gestionada hace a empresas, instituciones y comunidades más capaces y robustas.

Un ejemplo que menciono en mi monográfico sobre PPPs es el de Transport for London (TfL), la empresa municipal de Londres encargada del transporte urbano, que en 2016 decidió poner a disposición del público a través de su página web y en tiempo real toda la información sobre el servicio que gestiona, garantizando la anonimidad y seguridad de los usuarios. Esta iniciativa ha desencadenado una multitud de aplicaciones de software desarrolladas por empresas privadas, ONGs e individuos que ofrecen servicios -con fines lucrativos, lúdicos o sociales- que aportan valor a los usuarios y a la sociedad en general. Insisto: la transparencia, incluso bien planteada, no hace la vida más fácil a quien la ejerce, y además no ha de ser ese el objetivo de la transparencia. Sí facilita, sin embargo, el dinamismo, la mejora continua y la adaptabilidad.

El software de código abierto, que cualquier persona puede utilizar, modificar o divulgar -en las condiciones que establecen sus licencias de uso- encontró en sus orígenes gran escepticismo y resistencia, principalmente porque se pensaba que es más vulnerable y menos provechoso que el código cerrado. Paradójicamente es al contrario: precisamente porque está abierto a estudio y experimentación, se detectan y corrigen fallos más rápidamente, es más fiable, más flexible al cambio y más seguro. De hecho, es más que probable que las claves al problema de la ciberseguridad estén en el código abierto.

En España tenemos muchas administraciones comprometidas con la publicación de datos abiertos, aunque la falta de estándares hace que la mayor parte de esos datos no se usen de forma efectiva por parte del público. Hay además instituciones como AIReF que dedican grandes esfuerzos a hacer públicos datos sobre la gestión -principalmente económica- de las administraciones públicas en España, aunque siguen representando una parte minúscula de los datos que técnicamente podrían -y deberían- ser accesibles a cualquiera.

Yéndonos más aún hacia el origen del dato sobre infraestructuras, nos encontramos con que en España, como ocurre en muchos otros países, ni siquiera conocemos con precisión las infraestructuras que tenemos. Tenemos aproximaciones, como la base de datos de inversión pública del Fondo Monetario Internacional, o los estudios de alto nivel de lleva a cabo el IVIE junto con la Fundación BBVA desde 1995, pero no tenemos un catálogo actualizado y homogéneo de las infraestructuras con las que cuenta el país, el estado en el que están o el nivel de servicio que prestan, es decir en qué medida cumplen su función y repercuten positivamente en nuestras vidas. Partiendo de ahí, ¿podemos esperar que nuestras infraestructuras se financien y se gestionen adecuadamente? No lo creo.

Curiosamente, y tal como se puso de manifiesto en una mesa redonda que organizó mi empresa sobre datos, cambio climático y financiación sostenible con motivo de la COP25, es en el sector privado donde se acumula la mayor cantidad de datos actualmente cerrados y que podrían generar un gran impacto económico y social si se compartiesen. La cultura empresarial actual es pensar que los datos que acumulamos son valiosos per se, cuando la realidad es que el valor solo se genera cuando el dato se utiliza. El inhibidor del potencial cautivo de los datos en el sector privado es la falta de estándares que definan adecuadamente qué son datos privados, abiertos o compartidos y qué condiciones de uso, distribución y licenciamiento comercial se pueden aplicar por defecto, para que no sea necesario negociar los casos de intercambio uno a uno.

Un ejemplo de la potencia de los estándares abiertos es Creative Commons, que ofrece a priori diferentes tipos de licencia a las que los autores pueden acogerse y que predeterminan las condiciones de uso de sus creaciones. En el caso específico de los datos sobre riesgo climático e inversiones en infraestructuras sostenibles, IcebreakerOne está promoviendo un estándar abierto que promueva el intercambio de información para el análisis y la toma de decisiones, basándose en la experiencia tan exitosa del Open Banking Standard.

El miedo a la pérdida de la ventaja competitiva cuando se comparte información es fundado. No tenemos garantías suficientes para hacerlo de forma segura y provechosa. A falta de modelos de negocio probados, compartir datos se percibe como un “acto de fe”, con riesgos legales y comerciales notables. La clave está en trabajar hacia una cultura donde se traten los datos como infraestructuras en sí, construyendo los medios y los estándares de intercambio que creen un ecosistema donde las ganancias potenciales son mayores que las pérdidas potenciales.

¿Ciudades inteligentes? No, gracias. Mejor ciudades abiertas y gestionadas transparentemente.

A medida que aumentan la movilidad y la comunicación y se generan más datos, están aumentando la complejidad y la dificultad de estar al día, de entender lo que está pasando y cómo está cambiando la realidad. Esto es especialmente cierto en las infraestructuras, que son sistemas muy complejos. El riesgo de qué ocurrirá si se comparten los datos no es nada comparado con el riesgo de qué puede ocurrir si no se comparten. El principal riesgo al que se enfrentan las empresas y las instituciones en el sector de las infraestructuras es la disrupción descontrolada. Por eso es fundamental que se desarrollen los mecanismos y las reglas que permitan que la información importante sobre infraestructuras esté disponible, se comparta y se use.

En un momento en el que se habla y se fantasea constantemente sobre las ciudades inteligentes, cuando en realidad estamos lejos de que sean técnicamente viables, nos conviene centrarnos mucho más en que nuestras ciudades y nuestras comunidades sean abiertas y se gestionen con transparencia, de forma que se entiendan claramente las dimensiones del problema de la sostenibilidad y dediquemos nuestro trabajo a resolver los verdaderos problemas de fondo, que son sociales y medioambientales, y no tecnológicos. De esta forma, conseguiremos no solo alinear la tecnología con nuestros objetivos más importantes, sino además reforzar los instrumentos de gobierno que hacen posible que se consigan.

Seamos valientes, superemos la paradoja de la transparencia y centrémonos en los problemas reales. Está en juego nuestra sostenibilidad.