Financiar vs Costear

Costear no es lo mismo que financiar. Entender la diferencia es esencial para garantizar la sostenibilidad de las infraestructuras.

Fotografía: “Money Lays on the Ground”, Christian Wiediger en Unsplash.

Si trabajas en el campo de la financiación de infraestructuras, probablemente estás acostumbrado a la jerga financiera en inglés, con “palabros” como project finance, equity, lenders, bankability o el famoso PPP (siglas de public-private partnership).

No voy a entrar en definiciones aquí. Es posible que sepas bastante del tema y, si no es así, afortunadamente tienes gran cantidad de información disponible para ayudarte a descifrar los conceptos y detalles que hay detrás. Si buscas recursos para sumergirte en este fascinante mundo, escríbeme (abajo) y te mandaré encantado mis recomendaciones.

Lo que sí quiero hacer es usar una cuestión terminológica como excusa para entender mejor la cuestión de cómo se pagan las infraestructuras.

En financiación de infraestructuras se diferencia entre “financing” -los instrumentos financieros (deuda principalmente ) que las hacen realidad- y “funding” -las fuentes de recursos que costean todos los gastos, incluidos los de financiación.

La diferenciación que hace el inglés de estos dos términos no tiene un equivalente en el español. Existe traducción para ambos, pero el sector no se usan con el mismo sentido diferenciador. Aunque a primera vista parezca una banalidad, merece la pena profundizar en la gran diferencia que hay entre “financiar” y “costear” (en Latinoamérica dirían “fondear”) una infraestructura. Vamos a usar dos ejemplos sencillos -y simplificados- para ilustrarla.

Ejemplo 1: mi casa.

Hogar, dulce hogar. Costeado por mí. Fotografía de Tierra Mallorca en Unsplash

Compro una casa con un préstamo hipotecario. La financiación la da el banco que otorga el préstamo. La casa la costeo yo, por una parte con la entrada que doy de mi bolsillo, por otra con los pagos mensuales al banco para devolver el capital prestado para comprarla (que sumado a la entrada es el coste de inversión) y los intereses (coste de financiación) y por otra costeando los gastos que surgirán a lo largo de los años, como facturas y obras de reparación y renovación (coste de operación y mantenimiento).

Ejemplo 2: una autopista.

Se necesita construir una autopista entre dos ciudades. El gobierno -en el cual los ciudadanos han delegado para la cuestión de qué infraestructuras se construyen, cómo se financian y cómo se costean- decide sacar a concurso un contrato para que una empresa privada la construya, la gestione y la mantenga durante 25 años, a cambio de cobrar el peaje que los usuarios pagarán. La empresa pide un préstamo al banco, pone de su bolsillo otra parte (los fondos propios, el equivalente a la entrada del ejemplo 1) y contrata a una constructora, que hace la obra y se la entrega lista para usar. La autopista la financia el banco -en su mayor parte. La empresa usará el dinero recaudado en peajes para pagar: i) el capital prestado al banco (que junto con la entrada es el coste de inversión), ii) los intereses del préstamo y el beneficio de la empresa que arriesgó dinero de su bolsillo (coste de financiación), y iii) los medios para gestionar y mantener la autopista durante los 25 años, incluyendo obras de mantenimiento (coste de operación y mantenimiento).

Peaje de Martorell AP-7
Autopista, dulce autopista. La AP-7, costeada por los usuarios. Foto: Peatge de Martorell Catalunya. Wikimedia Commons (2007)

Pero la autopista la costean los usuarios. A menos que el tráfico sea escaso y los ingresos no sean suficientes para costear gastos, en cuyo caso el déficit lo costeará la empresa, en principio. En realidad hay muchos más detalles, por supuesto, sobre todo en cuestiones legales y financieras. Pero este ejemplo súper simplificado es representativo y nos da el beneficio de una visión amplia del problema.

A la suma de los costes de inversión, operación y mantenimiento la conocemos como coste del ciclo de vida de la infraestructura. Generalmente el mantenimiento incluye las obras de renovación al término del contrato de concesión, de forma que la autopista “revierte” al estado en perfectas condiciones de uso. El gobierno podrá decidir volver a sacar a concurso la gestión y mantenimiento por parte de una empresa privada, o no.

Si al coste del ciclo de vida le sumamos los costes de financiación -y otros costes difícilmente cuantificables, como los medioambientales o sociales- tenemos el coste total, que en inglés llaman total cost of ownership. Este es el coste que la administración pública promotora debe contrastar con los beneficios esperados para decidir si merece o no la pena acometer esa infraestructura en concreto, costeada y financiada de esa forma concreta y no de otra. Este ejercicio de comparación es lo que se llama en la jerga “análisis valor por dinero” (value for money o VfM en inglés).

“Pero.. ¡yo prefiero no pagar peaje!”

La opción políticamente más rentable para el gobierno -en el corto plazo, de cara a unas elecciones por ejemplo- es poner a disposición de los ciudadanos autopistas (o autovías, que técnicamente son muy similares) sin que tengan que pagar peaje por usarlas. De hecho, los tres últimos gobiernos que hemos tenido en España han abogado por la eliminación de los peajes de las autopistas que reviertan al Estado tras terminar el contrato de concesión. Ninguno de ellos ha explicado clara y rigurosamente cómo se van a costear las autopistas si los usuarios dejan de hacerlo. Porque al final las costearán los usuarios, o el contribuyente, o ambos, como vamos a ver.

Evidentemente el peaje no es la única opción para tener esa autopista tan valiosa. Hay más opciones:

  • Que el gobierno sea el que paga a la empresa privada directamente por cada vehículo que pasa, lo que llamamos “peaje en sombra”. Ejemplo: la A-2 desde Madrid a Alfajarín.
  • Que el gobierno pague a la empresa una cuota constante independiente del tráfico que pase, a condición de que la autopista esté siempre en perfectas condiciones, lo que llamamos “pago por disponibilidad”. Ejemplo: la autovía A-66 Benavente-Zamora.

En ambos casos la financiación viene, de nuevo, principalmente del banco que presta el dinero a la empresa concesionaria, pero es el contribuyente quien acaba costeando la infraestructura durante su vida útil, independientemente de que la use o no.

“Pero.. ¡yo prefiero que no sea una empresa privada la que gestione!”

Entonces tenemos la opción que implica menor participación del sector privado. El gobierno puede sacar a concurso el contrato de construcción -en muchos países todavía existen empresas estatales que también se hacen cargo de la construcción-, pagar al constructor y después gestionar la autopista.

En este caso la financiación de la construcción vendrá a través de los presupuestos públicos, es decir de los impuestos que pagamos y la deuda pública que se emite -cuyos intereses pagaremos nosotros y/o nuestros descendientes-, salvo subvenciones como los fondos europeos -que financiaron buena parte de las autovías en España- o créditos concesionales (préstamos con condiciones favorables) como los que otorga el Banco Europeo de Inversiones. La autopista necesitará igualmente mantenimiento y gestión, que se financiarán también mediante presupuesto público. Es decir, el contribuyente es quien costea la autopista, independientemente de que la use o no.

Por lo tanto, si en cualquier caso la infraestructura la va a costear el usuario o el contribuyente (o ambos), la primera pregunta que tenemos que hacernos es ¿quién / cómo se deben costear las infraestructuras que necesitamos?

¿Quién costea las infraestructuras?

En principio podemos pensar que el coste lo deben asumir aquellos que las usan, bien mediante peaje, o bien mediante impuestos (al combustible, a los vehículos, etc.). Esta idea liberal fue la predominante en muchas de las primeras grandes infraestructuras de transporte y energía, que fueron promovidas, financiadas y gestionadas por empresas privadas.

El problema de esta opción es que choca con la cuestión política de la cohesión territorial y la igualdad social. Si en lugar de pagar solo el usuario pagamos todos los contribuyentes, se consigue: 1) que más personas tengan acceso a la infraestructura y 2) que aquellos que no usan la infraestructura pero se benefician de su uso (por ejemplo los negocios en una ciudad que cuenta con tren de alta velocidad, o Uber, que utiliza la infraestructura urbana) contribuyan a costearla.

Es decir, la cuestión de quién debe costear las infraestructuras es un problema político, y corresponde resolverla a instituciones, ciudadanos, el sector privado: la sociedad en su conjunto, sea o no difícil y nos guste o no a los técnicos.

Hay un concepto tremendamente importante en la política de costear/financiar: tanto el análisis coste/beneficio (que nos dice si la infraestructura va a “rentar” a los ciudadanos) como el análisis financiero tienen dos hándicaps básicos:

  1. Es difícil cuantificar -y por tanto considerar en el análisis- lo que los economistas llaman “externalidades”, como los impactos ambientales (negativos) o el aumento de bienestar socieconómico en la zona (positivos). Por cierto en Noruega hay una auténtica batalla política y social por la inclusión de los costes ambientales en las tarifas de peaje.
  2. Usan métodos de cálculo que descuentan el valor futuro: otorgan menos valor a los costes y a los beneficios que se producen en el futuro. O sea, que son cortoplacistas por naturaleza. Está demostrado que las infraestructuras generan valor a largo plazo, y sin embargo este valor no se refleja adecuadamente en los instrumentos de toma de decisión, lo que dificulta la labor política. Los costes futuros -por ejemplo grandes obras de renovación que se necesiten dentro de 20 años, o el desmantelamiento de las centrales nucleares– también aparecen minorados, o sea que sobre el papel tienen menos peso, aún cuando nos van a causar un verdadero quebradero de cabeza cuando lleguen.

Es muy complicado tomar decisiones sobre infraestructuras, de modo que se necesita liderazgo por el lado político, y por el de la sociedad en general ideas, conocimiento, rigor en las conclusiones. Y, por qué no decirlo, se necesita valentía y humildad para reconocer que la cuestión es demasiado compleja como para resolverla con un equipo técnico y una hoja de cálculo.

¿Quién financia las infraestructuras?

Una vez resuelta la cuestión primordial -cómo vamos a costear- podemos pasar a la otra: ¿cómo financiamos las infraestructuras?

Hay infraestructuras públicas financiadas y gestionadas por empresas privadas principalmente por dos motivos: 1) el presupuesto público es limitado y existe capital privado dispuesto a financiar; y 2) aunque el coste de financiación privado es mayor que con financiación pública, la empresa aportará mayor eficiencia en la gestión que el sector público, lo que compensará el sobrecoste. Es lo que se conoce como “ganancias en eficiencia” en los PPPs.

La teoría es mucho más sencilla que la realidad. En lo que respecta al coste de financiación, la emisión de deuda pública es efectivamente más barata que la deuda privada (préstamos o bonos de proyecto), pero hay un detalle oculto: el precio de la deuda pública no incluye la “garantía implícita” que da el gobierno en nombre del contribuyente, quien tendrá que costear las pérdidas si la cosa sale mal. El caso de las radiales es un ejemplo muy ilustrativo. En España, esa garantía implícita se llama Responsabilidad Patrimonial de la Administración (RPA). Si el estado se ve obligado a pagar por una infraestructura fallida, el contribuyente acaba costeándolo.

Tampoco es cierto que la participación privada en la gestión, per se, sea más eficiente en coste que la pública. Si existen los instrumentos institucionales y legales adecuados, y sobre todo si hay 1) empresas capaces y eficientes y 2) personas capacitadas para afrontar los retos de las infraestructuras de principio a fin -tanto por parte pública como privada- esas eficiencias se harán realidad. Si el sector privado es ineficiente –como es el caso en la construcción-, los marcos legales permiten modificaciones oportunistas, o se dan lugar estructuras societarias que trasvasan beneficios de la empresa concesionaria hacia filiales subcontratistas o hacia paraísos fiscales, la participación privada no funciona. Es más, acaba erosionando la confianza en este modelo de financiación y gestión. Sobre estas cuestiones escribo en más detalle en otro post.

Recapitulando y mirando hacia el futuro

Costear no es lo mismo que financiar. Costear tiene que ver con la recuperación de todos los costes del servicio que esperamos que preste la infraestructura, desde su construcción hasta el fin de su vida útil, incluyendo la financiación. La sostenibilidad de la infraestructura está condicionada por cómo se costeará. Financiar, por otro lado, tiene que ver con los instrumentos financieros que hacen posible la inversión. En el caso de las infraestructuras estos instrumentos son principalmente deuda, y la financiación está estrechamente ligada a la gestión a largo plazo, tanto por la magnitud de la inversión como por su relevancia social.

Una vez que se ha identificado la necesidad de una infraestructura -lo cual es el “problema de problemas”-, la cuestión primordial es cómo se va a costear. Una vez resuelta, hay distintas alternativas de financiación y gestión. Cada infraestructura es un mundo, y habrá casos en los que la solución óptima incluirá participación privada y otros en los que no.

La transparencia, una vez más, es la piedra angular que permite diagnosticar, diseñar, ejecutar y dar seguimiento con rigor, además de abonar el campo para la innovación en un sector que está oxidado y falto de aire fresco. Sin transparencia (sueño con el día que tengamos acceso a estudios de viabilidad y contratos de concesión de infraestructuras en España), no hay lugar al análisis crítico y caemos fácilmente en ideas simplistas, en muchos casos puramente ideológicas.

Mientras tanto, están surgiendo iniciativas interesantes, con modelos en fase de prueba como el Investment Fund PPP ideado por Rick Geddes de Cornell University para las infraestructuras de transporte urbano, en el que se articula un derecho de propiedad de los ciudadanos sobre los activos de su ciudad, de forma que participan de los ingresos que generan los peajes. En contraposición a la mal llamada “privatización” de los PPPs convencionales, se hace un PPP de “publicitación”, que consiste en una operación de financiación en la que se crea un fondo público cuyos accionistas son los ciudadanos. Este fondo será responsable de la infraestructura; licitará la concesión mediante subasta al pagador más alto y usará parte de este pago para capitalizar el fondo. Se irán introduciendo tarifas gradualmente para recuperar costes, pagar dividendos a los ciudadanos y financiar las inversiones necesarias en el futuro.

En esencia, los vecinos de la zona se convierten en propietarios y promotores de la iniciativa, actuando en colectivo como “proveedor” del servicio a los usuarios que lo demanden, mientras que un ente centralizado tipo administración lleva las labores de regulador. La prestación (gestión última del servicio al usuario) puede ser por un ente local público o una empresa privada, o mixta. Por supuesto, la clave está en la capacidad de las personas y organizaciones para gestionar un programa tan ambicioso, desde el punto de vista de la concienciación ciudadana y el usuario, la gestión técnica y financiera de la operación y la colaboración con el sector privado.

Por otro lado, los avances tecnológicos (blockchain, GPS, apps móviles, …) están haciendo técnicamente posible hacer un seguimiento y una contabilidad detallados sobre el uso del servicio, así como del flujo de dinero. Con una política de transparencia rigurosa, esto arrojará luz sobre las relaciones que hay entre los comportamientos y preferencias del usuario, la calidad y la sostenibilidad del servicio y la gestión del dinero, facilitando entonces las tareas de costear y financiar.

El poder del Supremo

La primera concesión de carreteras de España, que nació en 1967 y después de cincuenta y dos años perdura con sucesivas modificaciones y ampliaciones del contrato, llega al Supremo. Una gestión deficiente del gobierno de la modificación del contrato en 2006 ha derivado en una demanda de la empresa concesionaria al Estado, a quien reclama cerca de 3.000 millones de euros de compensación.

Fotografía: Tribunal Supremo de España. Kris Arnold (2014)

El día 4 de junio de 2019 el Tribunal Supremo dictó sentencia desestimando el recurso que Abertis planteó contra el Ministerio de Fomento en 2017 por negarse (mediante silencio administrativo) a reconocer una deuda que Abertis estima ahora en cerca de 3.000 millones de euros. La historia empezó en 2006 y no acaba aquí: la sentencia dice que hasta que no venza el contrato -el 31 de agosto de 2021- no se puede calcular la cantidad que se le debe a Abertis. Es decir, se deja el asunto en el aire otros dos años.

El tema tiene una relevancia espectacular, en varias dimensiones:

  • Económica: 3.000 millones de euros es más de lo que se destina a educación en el borrador de Presupuestos Generales del Estado en 2019.
  • Institucional: la incertidumbre sobre la deuda con Abertis se deriva de una mezcla de errores y omisiones que podían haberse evitado de haber seguido unos principios básicos de gobernanza.
  • Legal: si el desenlace termina siendo judicial, la confianza del gobierno y el sector privado en el modelo concesional actual sufrirá, y probablemente se erosionará su legitimidad social. Esta es una tendencia generalizada en Europa que ya he abordado en el Monográfico sobre la crisis de los PPPs. Pero vamos a ver con más detalle el caso particular de la AP-7.

En 2006, en plena ebullición de la economía y con los tráficos de las autopistas creciendo sin cesar, el Ministerio de Fomento -siendo ministra Magdalena Álvarez- firmó un convenio aprobado en Consejo de Ministros con ACESA (la empresa del grupo Abertis concesionaria de la autopista AP-7) para modificar el contrato de concesión original. El motivo del convenio fue la necesidad de construir carriles adicionales, un peaje y varios enlaces en la AP-7 en Cataluña para aumentar la capacidad de la vía y mejorar las condiciones de tráfico. El convenio reconocía además el impacto negativo que tendrían determinadas obras de carreteras gratuitas (que llevaría a cabo Fomento en el futuro) sobre los ingresos de la concesión. En compensación, ACESA recibiría un máximo de 504 millones de euros. Además el convenio establecía un mecanismo para calcular la diferencia entre el beneficio teórico que debería tener la concesión (en base a unas previsiones de tráfico) y el que obtenga en la realidad. Al final de la concesión, el 31 de agosto de 2021, ACESA podrá reclamar al Estado el coste de las obras anteriores más el déficit de ingresos por peaje en caso de que el tráfico fuese inferior al esperado.

La crisis llegó, y el tráfico cayó. En 2010 Abertis pidió al Gobierno autorización para ceder a La Caixa (entonces propietaria de una buena parte de Abertis) el derecho de cobro de las compensaciones del convenio, que Abertis estimaba en unos 2.000 millones de euros acumulados hasta esa fecha. El Gobierno denegó la autorización, y aunque Abertis no recurrió la decisión, la cifra debió de levantar algún revuelo en el Ministerio porque al año siguiente el Gobierno inició un proceso legal de varios años para intentar modificar el convenio de 2006. No consiguió hacerlo por tener opiniones en contra de la abogacía del Estado y del Consejo de Estado, que señalaron que no se puede modificar un acuerdo unilateralmente, especialmente cuando los cambios son sustanciales.

Peaje de la AP-7 en Martorell. Fotografía: Peatge de Martorell Catalunya. Wikimedia Commons (2007)

Mientras tanto, en 2012 el Ministerio de Fomento rechazó el cálculo del saldo que ACESA presentó para sus cuentas de 2011 y lo volvió a hacer en 2014, desatando un pleito que terminó en el Tribunal Superior de Justicia de Madrid dando la razón a Abertis en 2017 y 2018. Por si fuera poco, en 2017 el Consejo de Ministros decidió no reconocer la compensación por descenso de tráfico porque se debía a la crisis general en el país y no a las obras que recogía el convenio. Abertis recurrió esta decisión ante el Supremo, que acaba de sentenciar que cuando llegue el final de la concesión en 2021 -y no ahora- se deberá hacer balance. A día de hoy la estimación de Abertis es que el Estado le debe cerca de 3.000 millones de euros, 890 millones correspondientes a las obras de mejora y ampliación y 2.061 millones por bajada de los ingresos por peaje.

Hay varios fallos de gobernanza aquí, pero el más grave con diferencia es la falta de información pública que existe sobre este y otros contratos de concesión de obra pública.

No podemos saber por qué ni cómo se decidió que el convenio era viable, ni cuáles han sido los resultados de tráfico y económicos, qué errores se han detectado en el convenio a posteriori, ni qué consecuencias puede haber para las partes (incluyendo el contribuyente) si no se llega a un acuerdo, ni qué gestiones se están llevando a cabo para garantizar una salida viable al problema. ¿Por qué? Porque NO HAY NINGUNA INFORMACIÓN SOBRE LOS CONTRATOS DE CONCESIONES DE CARRETERAS EN ESPAÑA POR PARTE DEL MINISTERIO. Esto se merece unas mayúsculas.

Es correcto: Fomento no ha publicado a día de hoy ni una mera nota de prensa ni informe en su web sobre la sentencia del Supremo ni el caso que le ocupa. Exactamente igual ocurre con el malogrado caso de las radiales. No tenemos información pública sobre los estudios para aprobarlas, ni las consecuencias, ni las medidas futuras.

Irónicamente, mientras Fomento hace gala de su política de datos abiertos (vaya por delante el reconocimiento al gran trabajo que hace el Instituto Geográfico Nacional), no es posible encontrar en su página web nada sobre el tema. Exactamente igual ocurre con el malogrado caso de las radiales. La única información sobre los contratos de concesión de carreteras que el ciudadano puede encontrar es una plantilla de pliego de licitación de 2007, una página sobre la licitación de la A-66 Benavente-Zamora cuyos links no funcionan y un vínculo a las próximas licitaciones (que no hay). Estamos hablando de miles de millones de euros y la información pública es nula.

Tomemos el ejemplo de un país al que calificamos como “en desarrollo”: Colombia. El gobierno de ese país pone a disposición del público todos y cada uno de los estudios, contratos, modificaciones, informes de auditoría, licencias y procedimientos de expropiación de las concesiones de infraestructuras, actualizados y fácilmente accesibles. En España, un profesional del sector con 20 años de experiencia puede dedicar horas a buscar en la maraña del portal de transparencia del gobierno y no encuentra nada. No es tolerable. La sostenibilidad de nuestras infraestructuras empieza por la calidad en la información pública.

Información sobre contratos de concesión de autovías. Fuente: Web del Ministerio de Fomento.

A un nivel más técnico, otro fallo de gobernanza en el caso de la AP-7 es que, al firmar ese convenio en 2006, el Ministerio distorsionó la asignación de riesgos del contrato. Recordemos que los ingresos de ACESA vienen exclusivamente del peaje que pagan los usuarios, con lo que está teóricamente expuesta a lo que en el sector llamamos “riesgo demanda”: si hay más tráfico, la empresa gana más. Si hay menos tráfico, gana menos (o pierde más). Ante la necesidad de hacer obras de ampliación de la autopista, ¿no hubiese tenido más sentido definirlas y pagarlas a Abertis directamente, o negociar un programa de pagos diferidos, o ampliar la duración de la concesión si no había presupuesto? Siendo razonable proteger a Abertis frente al riesgo de invertir cientos de millones de euros en obras de ampliación y que el tráfico cayese, ¿no había otras formas de hacerlo que dieran un reparto equitativo del riesgo a las dos partes? Por ejemplo, repartiendo también beneficios en caso de tráficos mayores o ampliando el plazo de la concesión hasta que se recuperen pérdidas (práctica habitual en Chile).

Si la construcción de carreteras paralelas gratuitas redujera el tráfico en la AP-7 con respecto a las previsiones con las que se firmó el contrato original, se deberían estudiar en detalle y compensar si cabe. La ley contempla el restablecimiento del equilibrio económico-financiero. Pero ha de hacerse de forma específica e independiente. Mezclar esta problemática con otra -la necesidad de inversiones adicionales- aprovechando “que el Pisuerga pasa por Valladolid” no ha hecho más que distorsionar y dificultar la gestión económica y técnica del contrato.

En el periplo del convenio, el Consejo de Estado recomendó en 2014 al Gobierno que, en la adaptación normativa a los requisitos de la Unión Europea sobre contratos PPP, trasladase las lecciones aprendidas de este caso. Como menciono en otro post, las distorsiones en la asignación de riesgos en contratos de concesión han sido señaladas por el Tribunal de Cuentas Europeo. La nueva Ley de Contratos del Sector Público de 2017 ya incorpora disposiciones detalladas (Art.14) sobre la transferencia del riesgo operacional. Mucho me temo, sin embargo, que faltando los mecanismos de transparencia que mencionamos arriba sea difícil asegurar la aplicación sistemática de los principios.

Hago la siguiente pregunta: ¿Se debe permitir al gobierno que, a golpe de Real Decreto y sin consulta pública, cambie sustancialmente contratos de concesión cuando las implicaciones pueden ser milmillonarias? ¿Cómo aseguramos que los contratos tengan flexibilidad sin correr el riesgo de modificaciones oportunistas y se desvirtúen los principios que lo motivaron? Mi opinión es que la transparencia y la rendición de cuentas son los mecanismos más potentes para permitir esa flexibilidad sin comprometer la eficacia.

Claro que la transparencia aplica también en la otra dirección. A la obligación de la Administración de publicar los contratos y los informes de las concesiones debe acompañar la obligación de las empresas concesionarias de publicar información sobre desempeño, ingresos, costes y rentabilidades. A la larga, no sólo darán rigor y legitimidad a los ajustes que se requieran, sino que la información servirá para comparar unos contratos con otros, lo que es fundamental para la mejora continua de las políticas de inversión y contratación de infraestructuras.

De momento, y gracias al poder del Supremo, el Gobierno y los presupuestos del Estado ganan tiempo. Pero el problema no se esfuma: cuando llegue el fin del contrato en 2021 Abertis tendrá todo el derecho a reclamar la compensación conforme al mecanismo que describe el convenio. Esperemos que mientras tanto las partes negocien con más diligencia y transparencia de lo que se hizo en 2006. La verdadera colaboración no empieza y acaba con un contrato: implica negociación, capacidad de adaptación, sacrificios por el bien común y visión a largo plazo. Si la primera concesión de carreteras de nuestro país desemboca en un desenlace traumático vía judicial, tanto si es a favor del Estado como de Abertis, habrá consecuencias profundas para la confianza social en el modelo concesional español y probablemente para el bolsillo del ciudadano. Las infraestructuras del país no deberían ser cuestiones resueltas en macropleitos, y tenemos bastante madurez profesional e institucional en España para hacer las cosas mejor.

Me interesa tu opinión. Comparte este artículo y/o mándame tus comentarios acerca de cómo se puede mejorar la gestión de las infraestructuras.

PPPs en Crisis (7). Evolución

Recapitulación y reflexiones finales sobre el diseño y la gobernanza de las PPPs para infraestructuras públicas.

Fotografía: Puente del Gran Manglar, Cartagena, Colombia. José Cordovilla (2018)

En vista de la incapacidad de los PPPs convencionales para cumplir su cometido, y después de repasar las dinámicas de fondo en las infraestructuras, podemos dibujar algunas cualidades y principios de gobernanza para un modelo mejor: más resiliente, funcional, transparente y adaptativo.

El desarrollo de infraestructuras necesita urgentemente colaboraciones donde se preste tanta atención a la capacidad, compromiso y continuidad de las personas encargadas de llevar a cabo la empresa como a los contratos y mecanismos que la rigen.

Antes de buscar la financiación para inversiones, el sector público debe asegurar la disponibilidad de personas e instituciones capaces de dirigir hacia buen puerto esas inversiones y de sostener la creación de valor público en el largo plazo.

La relación con el sector privado y otros actores (grupos de interés, ONGs, gestores públicos, líderes políticos) ha de contar con planes estratégicos de transparencia y uso de la información, antes de redactar los acuerdos de colaboración. En estos planes se pueden identificar y definir las capacidades de las partes involucradas, sus intereses y sus dinámicas de funcionamiento, junto con una estrategia para que todos entiendan y adopten el valor que les aporta la transparencia, reduciendo la suspicacia y el miedo a “revelar” o compartir información valiosa.

Dado el poder transformador de las tecnologías de la información, los mejores modelos de gobernanza serán aquellos que hagan más efectivo y responsable el flujo de información. Al reconocer la información como un activo tan valioso como la infraestructura en sí, estaremos abriendo un campo de posibilidades (por ejemplo, el uso del valor de los datos como motor de desarrollo), pero también de riesgos que gestionar (la protección de datos o la seguridad).

Es muy complicado garantizar la ausencia total de conflictos de intereses, pero el propio ejercicio de identificarlos y acotarlos es un refuerzo de la colaboración y evitará sorpresas futuras cuando las condiciones del entorno cambien. Se deben además exigir los mismos estándares de transparencia a los socios públicos que a los privados, dentro de los límites que garanticen la seguridad y la competitividad.

El uso de un lenguaje claro y sencillo para describir los objetivos comunes, los riesgos y las relaciones entre las partes es fundamental para mantener la confianza en la colaboración. Más allá de la negociación de términos y condiciones, se debe abordar desde el principio la cuestión estratégica del lenguaje y la comunicación, ya que será un factor clave en la gestión de expectativas -incluido el usuario- y la resolución de conflictos en el largo plazo.

El fomento de un lenguaje claro y común, enfocado a objetivos e intereses comunes -y no exclusivamente a cuestiones financieras, legales y técnicas-, puede convertirse en la piedra angular del cambio cultural en la colaboración público-privada.

Desde el punto de vista técnico, se requiere desde el inicio un diagnóstico riguroso y sistémico del problema de qué infraestructura se necesita y cómo se prestará el servicio. En el sector de la construcción hay un largo y fascinante camino por recorrer en cuanto a productividad e innovación, pero la inercia del “business as usual” suele llevar a la adopción de soluciones monolíticas, que se apoyan en sofisticados instrumentos que no recogen -como se vio antes- las dinámicas de creación o destrucción del valor de la colaboración, ni tienen la capacidad de adaptarse a cambios sustanciales.

Agrupar elementos que tienen ciclos de vida, funcionalidad y consideraciones económicas, contables y legales muy dispares en un único contrato puede no ser la solución óptima, y en muchos casos ni siquiera una opción viable. Queda un largo camino por recorrer en el proceso de prueba y error para la construcción de modelos de PPP adaptativos. Para empezar, tendremos que desagregar los sistemas de infraestructuras en elementos más homogéneos, no según criterios de recursos financieros ni de eficiencia, sino de contribución al valor a largo plazo. Al margen de la capacidad de diagnóstico, aumentar el número de interfaces (movimiento contrario a la agregación por economía de escala del gran proyecto de infraestructura) requiere desarrollar estándares y protocolos que garanticen la continuidad, y que no conviertan a estas interfaces en obstáculos.

Tecnologías como el blockchain están revelando posibilidades muy interesantes para garantizar homogeneidad, rigor y seguridad en relaciones contractuales, financieras y técnicas, eliminando además un gran número de intermediarios y sus costes asociados, lo que hasta el momento ha impedido por ejemplo a la adopción de PPPs en proyectos de pequeña escala. Este cambio de paradigma comienza con un cambio de mentalidad en el sector.

Elementos de buen gobierno en partenariados público-privados

Una posible evolución natural del modelo actual de PPP es hacia una participación más intensa del sector privado en infraestructuras o elementos de vida útil más corta y que tienen un impacto claro y directo en la eficiencia del servicio, de una forma más compatible con la naturaleza  corto y medio placista del sector privado. El socio público, por otro lado, podría asumir aquellas que tienen vidas útiles muy largas (y por tanto responsabilidad intergeneracional) y que cuentan con menos recorrido para ganancias en eficiencia, o bien allí donde la eficiencia no sea cuestión de primer orden. En este paso previo de diseño de la estructura óptima del PPP se deben también considerar las externalidades (positivas y negativas) y la creación o destrucción de valores intangibles como la reputación o la legitimidad social.

Hay que insistir en la necesidad de transparencia y buena comunicación, sobre todo con el ciudadano, quien -técnicamente capaz o no- ha de estar informado adecuadamente sobre qué infraestructuras se necesitan, cómo se pagan y cómo se operan.

Hay que acostumbrarse a reconocer la imposibilidad de predecir el futuro, más aún en un entorno cada vez más incierto y complejo. Basar toda una compleja estructura de contratos en hipótesis a treinta años es una garantía de fracaso. Es mucho más probable que las empresas perduren si se conciben mediante planificación estratégica y toma de decisiones basados en un rango de escenarios posibles, algo que ya se hace en el sector privado con los planes de continuidad de negocio. Con este enfoque se analiza cómo se ven afectados los intereses de las partes en cada escenario y qué vías de acción caben, pudiendo entonces diseñar mecanismos de compensación, incentivos o adaptación que favorezcan la continuidad de la empresa y la consecución de objetivos a largo plazo.

Estos principios que mencionamos encuentran situaciones muy distintas en función de la escala geográfica: estado, comunidades autónomas, municipios, etc. Una solución integradora puede ser el establecimiento de centros de excelencia en la administración central para la gestión estratégica de las políticas de PPPs y el acompañamiento a administraciones sub-nacionales.

Para innovar y adaptarse hay que estar dispuesto a pensar y actuar de otras formas. Por eso es tan necesario hacer ejercicio de humildad y abstracción y observar cómo en otros ámbitos se resuelven problemas complejos. Encontramos ejemplos en el sector del software y las tecnologías de la comunicación, o incluso en el arte. Sin embargo, no basta con adoptar los instrumentos o tecnologías que usan los emprendedores y trabajadores de estos sectores para afrontar retos colaborando, porque nos equivocaríamos de lleno en el enfoque. El verdadero motor de estas industrias está en el talento, la actitud y los valores de las personas que las forman.

La transformación hacia un nuevo modelo de colaboración público-privada en infraestructuras necesita instrumentos innovadores, pero más aún necesita talentos, actitudes y valores que permitan empresas de colaboración valiosas y duraderas.

[FIN..por ahora]


Me podéis enviar un email o escribir abajo vuestros comentarios. Esto de las infraestructuras no tiene recetas mágicas ni soluciones magistrales. Se trata de un gran esfuerzo colectivo, mucho diálogo y mucha empatía.

Mis agradecimientos a Juan Luis Manfredi y a Juan Carlos Bravo por sus consejos y críticas al borrador de este escrito.

PPPs en Crisis (2). Historia

Historia de las PPPs: Auge y debacle de un modelo de contratación.

Fotografía: M25 junction 12 intersection with M3. Ray Jones (2001)

Se suele abordar la temática de la participación privada en (o la privatización de) infraestructuras desde la óptica pública, partiendo de la base de que estamos antes bienes públicos que merecen un tratamiento diferenciado. En consecuencia, el estado natural de la infraestructura es público y se produce una ruptura de este estado natural hacia una situación que debe ser regulada. Esta visión es lógica en el estado del bienestar y el derecho constitucional que acompañan al desarrollo económico moderno, que reconoce como derecho básico el acceso a muchos de los servicios relacionados con las infraestructuras.

Sin embargo, para entender mejor los fundamentos que hay detrás de los debates y controversias actuales sobre los PPPs, conviene tomar perspectiva y observar que la participación privada en la provisión de infraestructuras ha sido históricamente un proceso marcadamente cíclico. Esta idea procura diferenciar la titularidad del servicio de su provisión, su financiación y su prestación.

Evolución histórica de los modelos de provisión de infraestructura. Elaboración propia a partir de Regulating Infrastructure. José A. Gómez Ibáñez. Harvard University Press (2003)

De hecho, la participación privada en la provisión de infraestructuras en algunos casos ha precedido al sector público. Desde mediados del siglo XIX hasta la segunda guerra mundial muchas de las grandes nuevas infraestructuras del transporte (ferrocarriles principalmente) y de producción y transporte de energía de Europa y Estados Unidos fueron financiadas, construidas y operadas por empresas privadas. A medida que se universalizó el servicio se fueron poniendo de manifiesto las tendencias de las infraestructuras hacia el monopolio natural y los posibles perjuicios que puede acarrear para el usuario la posición de poder de mercado que este otorga. Este fue uno de los factores determinantes -aunque no el único- que llevaron a la ola global de nacionalizaciones tras la segunda guerra mundial y hasta los años setenta.

Desde entonces la demanda y las expectativas de los ciudadanos acerca de qué infraestructuras y servicios ha de proveer el sector público no han dejado de crecer, mucho más rápido que los recursos públicos necesarios para satisfacerlas. Entre los años setenta y noventa este déficit creciente llevó a muchos gobiernos de Europa y Latinoamérica a privatizar empresas distribuidoras de agua y energía bajo formas de control regulador, a concesionar la construcción y explotación de infraestructuras del transporte (modelo concesional Francés, Español o Chileno), y en el caso particular del Reino Unido a adoptar además un modelo innovador para la provisión de las denominadas ‘infraestructuras sociales’ tales como la educación y la sanidad: la Private Finance Initiative (PFI).

La PFI de algún modo se puede considerar el precursor de los  PPPs tal y como los conocemos hoy, y afianzó gradualmente la aplicación de la financiación con recurso limitado al proyecto (Project Finance) a las infraestructuras públicas -hasta la fecha se había circunscrito a inversiones privadas en la industria del petróleo y la generación de energía. En la PFI la empresa privada financia, construye y mantiene las infraestructuras y equipamientos que soportan la prestación del servicio, mientras que el gobierno sigue prestando el servicio directo al usuario con recursos públicos (médicos, enfermeras, profesores, etc.).

La crisis financiera y fiscal global que comenzó en 1997 en Asia y que más tarde se extendió a Rusia, Argentina y Brasil supuso un antes y un después para los PPPs, ya que muchos grandes de los proyectos de inversión que se promovieron en estas regiones se articularon mediante PPPs con financiación en dólares americanos sin contar con los instrumentos de cobertura de riesgos y de garantía que hoy se consideran fundamentales.

Entre 1997 y 1999 la inversión privada en infraestructuras cayó casi un 40%, y de hecho no se volvería a alcanzar el nivel de 1997 hasta once años después.

Evolución de las PPPs de infraestructuras. Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial

En la primera década del siglo XXI se han dado lugar los procesos de reforma económica de las economías emergentes cuya deuda externa quedó en situación de impago; unos procesos apoyados por instituciones financieras multilaterales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo o el Fondo Monetario Internacional. Durante este período han crecido y madurado instrumentos financieros complejos como las garantías soberanas, las garantías parciales de crédito, los créditos exportadores, la cofinanciación de proyectos y los PPPs de infraestructuras públicas.

Los préstamos concesionales o subvenciones a los países emergentes en la mayoría de los casos han estado ligados al fomento de los PPPs, incluyendo reformas legales e institucionales que faciliten la implantación de este modelo. Los bancos multilaterales e instituciones afines tales como la OCDE son, de hecho, las instituciones que más han promovido el modelo de PPP actual. La conjunción de la bonanza económica con el fomento de los PPPs supuso que entre 2002 y 2012 se multiplicase por diez la inversión privada en infraestructuras, como se observa en las gráficas, con un crecimiento especialmente acusado en Latinoamérica y el sur de Asia.

Evolución de las PPPs de infraestructura por regiones. Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial

Sorprende por tanto observar un cambio drástico de tendencia -tanto en número de proyectos nuevos como en inversión total- de los PPPs desde el año 2012, a pesar de la recuperación económica en Europa y Estados Unidos. Algunos procesos derivados de la crisis financiera global pueden haber limitado el crecimiento de los PPPs, entre otros:

  • La aversión al riesgo de que el pago por uso de la infraestructura sea insuficiente. Es el llamado “riesgo demanda”, que puede suceder cuando el número de usuarios es menor de lo previsto o cuando las tarifas son menores de lo necesario para compensar los costes;
  • La mayor regulación de la banca comercial y de inversión: procesos de Basilea, que imponen limitaciones importantes a las operaciones que los bancos pueden financiar;
  • El creciente endeudamiento y déficit fiscal de los gobiernos de países desarrollados.

Sin embargo, estos procesos no explican por sí solos la debacle de inversión en PPPs que está teniendo lugar. Por un lado, el PIB global ha aumentado aproximadamente un 30% desde 2012 y la inversión de los gobiernos en infraestructuras se ha mantenido alrededor del 2% anual del PIB, mientras que la proporción de PPPs se ha reducido a una sexta parte.

Inversión en infraestructuras total y proporción de PPPs. Elaboración propia con datos del Banco Mundial, FMI y Global Infrastructure Hub

Por otro lado, la capacidad y los recursos técnicos con los que cuentan los gobiernos y el sector privado para articular PPPs ha aumentado considerablemente en los últimos años. Entre 2002 y 2017, el número de países que habían promulgado leyes específicas para PPPs pasó de 16 hasta 144, lo cual muestra el enorme interés que ha despertado esta fórmula de contratación pública, así como el esfuerzo de las instituciones multilaterales que la promueven. En muchos países la promulgación de leyes para PPP ha venido acompañada de la creación de las llamadas ‘unidades PPP’, agencias públicas interministeriales encargadas de coordinar el marco institucional de planificación y desarrollo de proyectos PPP. Las instituciones multilaterales han establecido además sólidos programas de formación y acreditación en materia de PPPs para profesionales.

Paralelamente, si bien la banca comercial ha venido reduciendo su participación en financiación de PPPs desde 2008, el capital privado destinado a inversión en infraestructura se ha multiplicado por tres, principalmente a través de los llamados “inversores institucionales” que incluyen fondos de pensiones, fondos soberanos, fundaciones, fondos privados de inversión y aseguradoras. Por si fuera poco, en 2018 se establecieron fondos de inversión privados específicos para infraestructuras por valor de 85 mil millones de dólares, una cifra equivalente a toda la inversión conjunta pública y privada en PPPs en el año 2017. Hay que matizar que estas fuentes de capital generalmente huyen de proyectos de nueva construcción y buscan infraestructuras ya construidas y que tienen un historial de demanda y desempeño probado.

Capital comprometido para fondos privados de infraestructuras vs inversión en PPPs. Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial, FMI y Global Infrastructure Hub

Cabe plantearse la posibilidad de que el fenómeno globalizador y las tecnologías de la comunicación hayan traído un estallido de madurez y conocimiento de los resultados de determinados modelos de PPP y un posicionamiento conservador tanto del sector público como del privado.

Por otro lado, el Global Infrastructure Hub -iniciativa del G20 que pretende aumentar la calidad y accesibilidad de la información sobre inversión en infraestructuras a nivel global- estima que la inversión en desarrollo y mantenimiento de infraestructuras requerida para alcanzar los objetivos de desarrollo sostenible está en torno a los 15 billones (millones de millones) de dólares por encima de la tendencia actual.

Entonces, ¿cómo es posible que, vistas las necesidades, teniendo más y mejor información, mejores conocimientos, más capacidad institucional (incluyendo marcos normativos y operativos), mayor inversión pública destinada a infraestructuras y mayor disponibilidad de capital e interés del sector privado por participar, tengamos una inversión en PPPs decreciente en términos relativos? Y ¿cómo podemos revertir este paradójico desencuentro entre los sectores público y privado para hacer realidad esa colaboración público-privada de la que tanto se habla? En el siguiente capítulo, desgranaremos el modelo actual de PPP en busca de respuestas.