El plan es…que no hay Plan.

Si te preguntas cuál es el plan de infraestructuras de España, la respuesta es que no hay plan. En este artículo explico por qué, y cuales son los ingredientes básicos del plan que necesitamos.

Fotografía: “Money Lays on the Ground”, Christian Wiediger en Unsplash.

El otro día leía sobre la jornada Sector Ferroviario: Liberalización y Mercados Internacionales, organizada por El País Economía y CincoDías. El ministro de Fomento en funciones anunció que se prorroga hasta octubre el plazo para que los operadores privados ferroviarios de pasajeros soliciten su entrada al mercado nacional. Además el ministro anunció el cambio de nombre del Ministerio de Fomento: pasará a llamarse Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana.

Sin embargo, el comentario más singular del ministro fue sobre la elaboración de una estrategia de “movilidad segura, sostenible y conectada que supere la visión de los planes de inversión en infraestructura del pasado“. ¿Está sugiriendo que los planes de inversión del pasado no propiciaban la seguridad, ni eran sostenibles, ni conectados? El ministro lleva razón en que hay que aprovechar la capacidad de las infraestructuras del transporte existentes, pero habla de una “estrategia”, sin detalles de en qué consiste ni cómo se va a llevar a cabo. Si te preguntas cuál es el plan de infraestructuras de España, la respuesta es que no hay plan.

Hay determinadas ideas y aspiraciones, como las que se describen en las Líneas Generales para la Legislatura de 2018, por cierto sorprendentemente similares a las del programa electoral del PSOE de este año 2019. Hay estrategias, y un documento llamado Plan de Infraestructuras del Transporte y Vivienda (PITVI 2012-2014) que ha quedado abandonado de facto y que nunca fue un verdadero Plan, en mayúsculas. ¿Por qué digo esto? Porque un verdadero Plan de infraestructuras debe tener:

  1. Un diagnóstico amplio y riguroso de la situación actual que responda a la pregunta ¿qué infraestructuras tenemos, y cuáles hacen falta?
  2. Una visión a largo plazo: ¿dónde queremos llegar con la inversión en infraestructuras?
  3. Un listado de actuaciones con su desarrollo en el tiempo: ¿exactamente qué inversiones hay que realizar y cuándo se van a llevar a cabo?
  4. Un plan detallado de viabilidad económico-financiera: ¿cómo se van a pagar esas infraestructuras?
  5. Un marco de trabajo bien definido -legal, institucional, técnico, de colaboración con el ciudadano y el sector privado: ¿con qué recursos y herramientas contamos y cuáles necesitamos para llevar a cabo el plan?
  6. Un mecanismo claro de control y evaluación de resultados: ¿cómo sabemos si se está o no ejecutando bien el plan?
  7. Un plan de contingencia: ¿qué hacemos si las cosas no salen como teníamos planeado?

Teniendo unos profesionales sobradamente capaces tanto en el sector público como en el privado y unas herramientas tecnológicas espectaculares, cuesta entender cómo hemos llegado a este punto. La cuestión es que sin un buen plan no habrá buenos resultados nunca, y por mucho que cueste dejar de lado las urgencias del día a día hay que dedicarle atención prioritaria al largo plazo y acordar un plan a la altura de nuestra calidad como sociedad y nuestra aspiración como país.

El punto de partida: el diagnóstico de la situación actual.

Es difícil de creer, pero no hay un diagnóstico detallado, sistemático y políticamente independiente de la situación actual de las infraestructuras. El pseudo-plan PITVI contiene varias páginas ocupadas en su mayor parte por descripciones a nivel macro de la dimensión de la red de infraestructuras del transporte, su marco institucional y su influencia en la economía. No da referencia alguna a informes sobre indicadores de estado y niveles de servicio, ni sobre cómo se mide la calidad del servicio.

Parece ser que los redactores del pseudo-plan dieron por sentado que como expertos conocen exactamente cómo están las infraestructuras existentes y cuáles se necesitan; por tanto, no es necesario justificar más detalles. Por otra parte, el PITVI sólo aborda el transporte y la vivienda. Dejaremos para otro relato la cuestión de la coordinación con los ministerios responsables del resto de infraestructuras: centrales de producción eléctrica y líneas, redes de telecomunicaciones, presas, infraestructuras de abastecimiento de agua y saneamiento, etc.

Lego
¿De verdad tengo todas estas infraestructuras? Foto: Rick Mason en Unsplash

No estamos solos. España, como le ocurre a muchos países, no conoce con precisión el stock real de infraestructuras que tiene. Tenemos aproximaciones, como la base de datos de inversión pública del Fondo Monetario Internacional, pero no tenemos un catálogo actualizado y homogéneo de las infraestructuras con las que cuenta el país, el estado en el que están y el nivel de servicio o funcionalidad que tienen, es decir en qué medida cumplen su función y repercuten positivamente en nuestras vidas.

Sí sabemos que las infraestructuras se están depreciando a gran velocidad por falta de inversión. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal AIReF ya señalaba en 2018 que el stock de capital público en España es muy elevado, situándose por encima de la media europea. Esto obliga a que la inversión bruta vaya destinada a mantenimiento y amortizaciones, dejando poco espacio para la nueva inversión neta.

Tenemos mucha inversión realizada. ¿Esto es bueno? Desde luego es mejor tener exceso de infraestructuras que defecto, y el efecto solo se podrá evaluar con certeza transcurridos años (el efecto económico de las infraestructuras es a largo plazo). Sí sabemos, no obstante, que toda esa inversión no se ha llevado a cabo de forma bien planificada.

En el informe referido antes, AIReF señalaba que “La selección de proyectos no ha priorizado criterios de eficiencia económica y de alineación de incentivos“. Es decir: no se ha planificado. En el caso de la eficiencia, dice que “el gasto en infraestructura es gasto productivo, pero las inversiones deben ser eficientes y no estar infrautilizadas. Ello implica un proceso previo de selección y evaluación de proyectos, identificando su racionalidad económica y sus impactos“. Y sobre la alineación de incentivos (sentido para el conjunto y gestión del riesgo) dice que “es preciso que se garanticen los incentivos adecuados en la ejecución de proyectos de inversión, acotando el riesgo en los mismos para la Administración Pública“, apuntando claramente a las dificultades de las distintas fórmulas de provisión (gestión directa, concesión, etc.) y a la Responsabilidad Patrimonial de la Administración, que tanto ha dado que hablar en el caso de las radiales.

Jornada Colegio de Caminos - AIREF
El presidente de AIReF, José Luis Escrivá, en la Jornada de la Fundación Caminos en abril de 2018. Foto:AIReF

Para una mejor idea de lo que hablamos cuando hablamos del riesgo inherente a las decisiones de la Administración en materia de infraestructuras, en un artículo anterior de este blog puedes leer cómo la falta de rigor en la gestión de un contrato de concesión de obra pública ha derivado en un pleito que podría acabar costando al contribuyente 3.000 millones de euros.

¿Qué es un buen diagnóstico?

No hay fórmula mágica, pero sí tenemos modelos que apuntan a las buenas prácticas. En Estados Unidos, la American Society of Civil Engineers elabora cada cuatro años un informe de evaluación de las infraestructuras del país, que cuenta con amplia difusión mediática y es una de las referencias principales en los foros sectoriales y políticos. En Reino Unido, la Institution of Civil Engineers algo similar cada año, elaborando un informe independiente sobre el estado de las infraestructuras cuyas conclusiones y recomendaciones se presentan en el parlamento y en los medios de comunicación.

La infraestructura de EEUU saca un aprobado raspado. Fuente: ASCE Infrastructure Scorecard 2017

Una posibilidad en España es que el Ministerio de Fomento -o mejor aún: una comisión interministerial- contratase un informe independiente sobre el estado de las infraestructuras, cuyo alcance y aplicación fuese consensuado con la Federación de Municipios y Provincias, las asociaciones profesionales del sector, la AIReF y las asociaciones de usuarios. El informe podría contar con un comité supervisor con representación de los distintos grupos de interés para garantizar la independencia y el cumplimiento de los objetivos de rigor y transparencia.

Más allá del diagnóstico

La visión de qué país queremos tener y qué papel juegan las infraestructuras en esa visión es, por cuestión política, quizás el punto de la planificación que más desarrollado tenemos en nuestro país. De hecho, se puede decir que no tenemos un plan, sino una visión. Un listado de aspiraciones.

Tampoco tenemos un presupuesto. El PITVI tiene unos párrafos donde se muestran los totales de inversión estimada para cada tipo de modo de transporte además de la vivienda. En ningún caso se menciona cómo se van a financiar esas inversiones (la sección 5.2 Fuentes de Financiación es una colección de generalidades y vaguedades), y mucho menos se habla de los costes de operación y mantenimiento previstos. Ahora que el PITVI está en hibernación nos tenemos que contentar con una declaración de intenciones del 2018 que el Ministerio llama Líneas Generales para la Legislatura, donde no hay un listado de actuaciones, ni presupuesto, ni referencia a los mecanismos de financiación a pesar de que sí se anuncia la supresión de peajes en autopistas. Se afirma por otro lado que se continuará el Plan Extraordinario de Inversiones en Carreteras (PIC), que a fecha de julio de 2019 sigue sin arrancar.

Un plan sin presupuesto ni estudio de fuentes de financiación es un brindis al sol. Este problema es sistemático en la Administración española, tanto central como autonómica y local, y está en el centro de la debilidad del proyecto de país.

¿Tu familia se plantearía comprar una casa sin saber dónde, cuánto os va a costar ni cómo la vais a pagar? Seguro que no. Entonces, ¿cómo es que no sabemos cuánto se prevé invertir en infraestructuras, cuánto costará explotarlas y mantenerlas y de dónde va a salir todo ese dinero? El rigor y la transparencia en este asunto es una necesidad básica que debemos abordar urgentemente para garantizar la legitimidad y la sostenibilidad del sistema.

Como ejemplo de lo que constituye un buen plan, en contraste de lo que ocurre con el Ministerio de Fomento, podemos tomar el Plan 2050 del Área Metropolitana de Chicago. Este plan explica con puntos y comas la visión, el plan de trabajo, el presupuesto detallado, el origen de los fondos y los mecanismos de ejecución y seguimiento. El ciudadano puede a través de la web del plan hasta consultar los salarios de los directivos públicos involucrados en proyectos de inversión específicos.

Volvamos al PITVI -nuestro pseudo-plan durmiente-, en busca de los mecanismos de seguimiento y evaluación, es decir las herramientas con las que contamos la Administración y el contribuyente -y las que necesitamos- para asegurar que el plan se lleva a cabo correctamente, detectar las posibles desviaciones y tomar las medidas de ajuste que correspondan. La sección IV. SEGUIMIENTO Y GESTIÓN del plan habla de los instrumentos de seguimiento y evaluación, la concertación y cauces de participación ciudadana y las revisiones y adaptaciones futuras del plan. En su forma, adecuado. En el contenido, una vez más, vaguedades y generalidades.

El PITVI dice textualmente: “se instrumentará, de forma paralela a su desarrollo y puesta en marcha [del plan], un sistema de seguimiento y evaluación rigurosa, objetiva y permanente del mismo“. Y designa al Observatorio del Transporte y la Logística en España (OTLE) como responsable de este seguimiento, asegurando que “analizará el grado de desarrollo de las actuaciones contempladas en el PITVI así como su contribución a la consecución de los objetivos especificados en el plan“. Os invito a repasar los informes y los datos que el observatorio publica en su web. Si no tenéis tiempo ni interés, os avanzo un par de observaciones:

  1. No hay referencia alguna al grado de cumplimiento del PITVI.
  2. Ningún indicadores del Observatorio permite valorar la efectividad y la eficiencia de la administración y el resto de actores involucrados en la ejecución del plan.
  3. En los pocos indicadores que permitirían hacer una aproximación lejana al grado de cumplimiento del plan, como por ejemplo el 3.1.2 Evolución Comparada de la Inversión, el VAB (valor agregado bruto) y la demanda de transporte, solo se dispone de datos hasta el 2016, en totales por modalidad (sin detalle por proyecto ni programa) y en PDF.
Indicador 3.1.2: Evolución comparada del stock de infraestructura, el VAB y la demanda de transporte. Fuente: OTLE

Un verdadero Plan ha de dar respuestas a las preguntas que determinan su éxito como “empresa nacional”, en el más amplio sentido de la palabra, como por ejemplo:

  • ¿Las instituciones y leyes (principalmente la de contratos del sector público) que tenemos son suficientes y adecuadas para hacer el plan una realidad en el contexto que nos encontramos?
  • ¿Qué capacidades y talento tiene el sector público y qué recursos necesita para hacer frente a los retos modernos de las infraestructuras, en el contexto de un programa integrado a nivel nacional?
  • ¿Cuál es la capacidad y talento del sector privado y las asociaciones profesionales de contribuir a la realización de este plan de infraestructuras?
  • ¿Qué mecanismos de colaboración con las partes interesadas hay que articular para cada caso concreto, y para el plan en general?
  • ¿Qué instrumentos de seguimiento y evaluación se usarán?

En el capítulo 6 del monográfico sobre PPPs de este blog hago un análisis más detallado sobre la importancia de los recursos, la transparencia y el marco de gobernanza en las políticas de infraestructuras, con especial atención a la colaboración público privada, que precisamente menciona -pero no concreta- el PITVI como mecanismo fundamental de provisión.

Tenemos madurez y capacidad más que suficiente -hablo tanto del colectivo del sector infraestructuras como del país- para abordar el reto de la planificación en un entorno tan complejo y volátil. Es cuestión de organizarnos bien. Espero que las declaraciones del Ministro de Fomento de “más datos y menos hormigón” signifiquen que el Ministerio y otras instituciones del Estado están trabajando de forma decidida y coordinada en la elaboración de un verdadero Plan de Infraestructuras porque, de momento, el plan es que no hay plan.