El poder del Supremo

La primera concesión de carreteras de España, que nació en 1967 y después de cincuenta y dos años perdura con sucesivas modificaciones y ampliaciones del contrato, llega al Supremo. Una gestión deficiente del gobierno de la modificación del contrato en 2006 ha derivado en una demanda de la empresa concesionaria al Estado, a quien reclama cerca de 3.000 millones de euros de compensación.

Fotografía: Tribunal Supremo de España. Kris Arnold (2014)

El día 4 de junio de 2019 el Tribunal Supremo dictó sentencia desestimando el recurso que Abertis planteó contra el Ministerio de Fomento en 2017 por negarse (mediante silencio administrativo) a reconocer una deuda que Abertis estima ahora en cerca de 3.000 millones de euros. La historia empezó en 2006 y no acaba aquí: la sentencia dice que hasta que no venza el contrato -el 31 de agosto de 2021- no se puede calcular la cantidad que se le debe a Abertis. Es decir, se deja el asunto en el aire otros dos años.

El tema tiene una relevancia espectacular, en varias dimensiones:

  • Económica: 3.000 millones de euros es más de lo que se destina a educación en el borrador de Presupuestos Generales del Estado en 2019.
  • Institucional: la incertidumbre sobre la deuda con Abertis se deriva de una mezcla de errores y omisiones que podían haberse evitado de haber seguido unos principios básicos de gobernanza.
  • Legal: si el desenlace termina siendo judicial, la confianza del gobierno y el sector privado en el modelo concesional actual sufrirá, y probablemente se erosionará su legitimidad social. Esta es una tendencia generalizada en Europa que ya he abordado en el Monográfico sobre la crisis de los PPPs. Pero vamos a ver con más detalle el caso particular de la AP-7.

En 2006, en plena ebullición de la economía y con los tráficos de las autopistas creciendo sin cesar, el Ministerio de Fomento -siendo ministra Magdalena Álvarez- firmó un convenio aprobado en Consejo de Ministros con ACESA (la empresa del grupo Abertis concesionaria de la autopista AP-7) para modificar el contrato de concesión original. El motivo del convenio fue la necesidad de construir carriles adicionales, un peaje y varios enlaces en la AP-7 en Cataluña para aumentar la capacidad de la vía y mejorar las condiciones de tráfico. El convenio reconocía además el impacto negativo que tendrían determinadas obras de carreteras gratuitas (que llevaría a cabo Fomento en el futuro) sobre los ingresos de la concesión. En compensación, ACESA recibiría un máximo de 504 millones de euros. Además el convenio establecía un mecanismo para calcular la diferencia entre el beneficio teórico que debería tener la concesión (en base a unas previsiones de tráfico) y el que obtenga en la realidad. Al final de la concesión, el 31 de agosto de 2021, ACESA podrá reclamar al Estado el coste de las obras anteriores más el déficit de ingresos por peaje en caso de que el tráfico fuese inferior al esperado.

La crisis llegó, y el tráfico cayó. En 2010 Abertis pidió al Gobierno autorización para ceder a La Caixa (entonces propietaria de una buena parte de Abertis) el derecho de cobro de las compensaciones del convenio, que Abertis estimaba en unos 2.000 millones de euros acumulados hasta esa fecha. El Gobierno denegó la autorización, y aunque Abertis no recurrió la decisión, la cifra debió de levantar algún revuelo en el Ministerio porque al año siguiente el Gobierno inició un proceso legal de varios años para intentar modificar el convenio de 2006. No consiguió hacerlo por tener opiniones en contra de la abogacía del Estado y del Consejo de Estado, que señalaron que no se puede modificar un acuerdo unilateralmente, especialmente cuando los cambios son sustanciales.

Peaje de la AP-7 en Martorell. Fotografía: Peatge de Martorell Catalunya. Wikimedia Commons (2007)

Mientras tanto, en 2012 el Ministerio de Fomento rechazó el cálculo del saldo que ACESA presentó para sus cuentas de 2011 y lo volvió a hacer en 2014, desatando un pleito que terminó en el Tribunal Superior de Justicia de Madrid dando la razón a Abertis en 2017 y 2018. Por si fuera poco, en 2017 el Consejo de Ministros decidió no reconocer la compensación por descenso de tráfico porque se debía a la crisis general en el país y no a las obras que recogía el convenio. Abertis recurrió esta decisión ante el Supremo, que acaba de sentenciar que cuando llegue el final de la concesión en 2021 -y no ahora- se deberá hacer balance. A día de hoy la estimación de Abertis es que el Estado le debe cerca de 3.000 millones de euros, 890 millones correspondientes a las obras de mejora y ampliación y 2.061 millones por bajada de los ingresos por peaje.

Hay varios fallos de gobernanza aquí, pero el más grave con diferencia es la falta de información pública que existe sobre este y otros contratos de concesión de obra pública.

No podemos saber por qué ni cómo se decidió que el convenio era viable, ni cuáles han sido los resultados de tráfico y económicos, qué errores se han detectado en el convenio a posteriori, ni qué consecuencias puede haber para las partes (incluyendo el contribuyente) si no se llega a un acuerdo, ni qué gestiones se están llevando a cabo para garantizar una salida viable al problema. ¿Por qué? Porque NO HAY NINGUNA INFORMACIÓN SOBRE LOS CONTRATOS DE CONCESIONES DE CARRETERAS EN ESPAÑA POR PARTE DEL MINISTERIO. Esto se merece unas mayúsculas.

Es correcto: Fomento no ha publicado a día de hoy ni una mera nota de prensa ni informe en su web sobre la sentencia del Supremo ni el caso que le ocupa. Exactamente igual ocurre con el malogrado caso de las radiales. No tenemos información pública sobre los estudios para aprobarlas, ni las consecuencias, ni las medidas futuras.

Irónicamente, mientras Fomento hace gala de su política de datos abiertos (vaya por delante el reconocimiento al gran trabajo que hace el Instituto Geográfico Nacional), no es posible encontrar en su página web nada sobre el tema. Exactamente igual ocurre con el malogrado caso de las radiales. La única información sobre los contratos de concesión de carreteras que el ciudadano puede encontrar es una plantilla de pliego de licitación de 2007, una página sobre la licitación de la A-66 Benavente-Zamora cuyos links no funcionan y un vínculo a las próximas licitaciones (que no hay). Estamos hablando de miles de millones de euros y la información pública es nula.

Tomemos el ejemplo de un país al que calificamos como “en desarrollo”: Colombia. El gobierno de ese país pone a disposición del público todos y cada uno de los estudios, contratos, modificaciones, informes de auditoría, licencias y procedimientos de expropiación de las concesiones de infraestructuras, actualizados y fácilmente accesibles. En España, un profesional del sector con 20 años de experiencia puede dedicar horas a buscar en la maraña del portal de transparencia del gobierno y no encuentra nada. No es tolerable. La sostenibilidad de nuestras infraestructuras empieza por la calidad en la información pública.

Información sobre contratos de concesión de autovías. Fuente: Web del Ministerio de Fomento.

A un nivel más técnico, otro fallo de gobernanza en el caso de la AP-7 es que, al firmar ese convenio en 2006, el Ministerio distorsionó la asignación de riesgos del contrato. Recordemos que los ingresos de ACESA vienen exclusivamente del peaje que pagan los usuarios, con lo que está teóricamente expuesta a lo que en el sector llamamos “riesgo demanda”: si hay más tráfico, la empresa gana más. Si hay menos tráfico, gana menos (o pierde más). Ante la necesidad de hacer obras de ampliación de la autopista, ¿no hubiese tenido más sentido definirlas y pagarlas a Abertis directamente, o negociar un programa de pagos diferidos, o ampliar la duración de la concesión si no había presupuesto? Siendo razonable proteger a Abertis frente al riesgo de invertir cientos de millones de euros en obras de ampliación y que el tráfico cayese, ¿no había otras formas de hacerlo que dieran un reparto equitativo del riesgo a las dos partes? Por ejemplo, repartiendo también beneficios en caso de tráficos mayores o ampliando el plazo de la concesión hasta que se recuperen pérdidas (práctica habitual en Chile).

Si la construcción de carreteras paralelas gratuitas redujera el tráfico en la AP-7 con respecto a las previsiones con las que se firmó el contrato original, se deberían estudiar en detalle y compensar si cabe. La ley contempla el restablecimiento del equilibrio económico-financiero. Pero ha de hacerse de forma específica e independiente. Mezclar esta problemática con otra -la necesidad de inversiones adicionales- aprovechando “que el Pisuerga pasa por Valladolid” no ha hecho más que distorsionar y dificultar la gestión económica y técnica del contrato.

En el periplo del convenio, el Consejo de Estado recomendó en 2014 al Gobierno que, en la adaptación normativa a los requisitos de la Unión Europea sobre contratos PPP, trasladase las lecciones aprendidas de este caso. Como menciono en otro post, las distorsiones en la asignación de riesgos en contratos de concesión han sido señaladas por el Tribunal de Cuentas Europeo. La nueva Ley de Contratos del Sector Público de 2017 ya incorpora disposiciones detalladas (Art.14) sobre la transferencia del riesgo operacional. Mucho me temo, sin embargo, que faltando los mecanismos de transparencia que mencionamos arriba sea difícil asegurar la aplicación sistemática de los principios.

Hago la siguiente pregunta: ¿Se debe permitir al gobierno que, a golpe de Real Decreto y sin consulta pública, cambie sustancialmente contratos de concesión cuando las implicaciones pueden ser milmillonarias? ¿Cómo aseguramos que los contratos tengan flexibilidad sin correr el riesgo de modificaciones oportunistas y se desvirtúen los principios que lo motivaron? Mi opinión es que la transparencia y la rendición de cuentas son los mecanismos más potentes para permitir esa flexibilidad sin comprometer la eficacia.

Claro que la transparencia aplica también en la otra dirección. A la obligación de la Administración de publicar los contratos y los informes de las concesiones debe acompañar la obligación de las empresas concesionarias de publicar información sobre desempeño, ingresos, costes y rentabilidades. A la larga, no sólo darán rigor y legitimidad a los ajustes que se requieran, sino que la información servirá para comparar unos contratos con otros, lo que es fundamental para la mejora continua de las políticas de inversión y contratación de infraestructuras.

De momento, y gracias al poder del Supremo, el Gobierno y los presupuestos del Estado ganan tiempo. Pero el problema no se esfuma: cuando llegue el fin del contrato en 2021 Abertis tendrá todo el derecho a reclamar la compensación conforme al mecanismo que describe el convenio. Esperemos que mientras tanto las partes negocien con más diligencia y transparencia de lo que se hizo en 2006. La verdadera colaboración no empieza y acaba con un contrato: implica negociación, capacidad de adaptación, sacrificios por el bien común y visión a largo plazo. Si la primera concesión de carreteras de nuestro país desemboca en un desenlace traumático vía judicial, tanto si es a favor del Estado como de Abertis, habrá consecuencias profundas para la confianza social en el modelo concesional español y probablemente para el bolsillo del ciudadano. Las infraestructuras del país no deberían ser cuestiones resueltas en macropleitos, y tenemos bastante madurez profesional e institucional en España para hacer las cosas mejor.

Me interesa tu opinión. Comparte este artículo y/o mándame tus comentarios acerca de cómo se puede mejorar la gestión de las infraestructuras.

PPPs en Crisis (7). Evolución

Recapitulación y reflexiones finales sobre el diseño y la gobernanza de las PPPs para infraestructuras públicas.

Fotografía: Puente del Gran Manglar, Cartagena, Colombia. José Cordovilla (2018)

En vista de la incapacidad de los PPPs convencionales para cumplir su cometido, y después de repasar las dinámicas de fondo en las infraestructuras, podemos dibujar algunas cualidades y principios de gobernanza para un modelo mejor: más resiliente, funcional, transparente y adaptativo.

El desarrollo de infraestructuras necesita urgentemente colaboraciones donde se preste tanta atención a la capacidad, compromiso y continuidad de las personas encargadas de llevar a cabo la empresa como a los contratos y mecanismos que la rigen.

Antes de buscar la financiación para inversiones, el sector público debe asegurar la disponibilidad de personas e instituciones capaces de dirigir hacia buen puerto esas inversiones y de sostener la creación de valor público en el largo plazo.

La relación con el sector privado y otros actores (grupos de interés, ONGs, gestores públicos, líderes políticos) ha de contar con planes estratégicos de transparencia y uso de la información, antes de redactar los acuerdos de colaboración. En estos planes se pueden identificar y definir las capacidades de las partes involucradas, sus intereses y sus dinámicas de funcionamiento, junto con una estrategia para que todos entiendan y adopten el valor que les aporta la transparencia, reduciendo la suspicacia y el miedo a “revelar” o compartir información valiosa.

Dado el poder transformador de las tecnologías de la información, los mejores modelos de gobernanza serán aquellos que hagan más efectivo y responsable el flujo de información. Al reconocer la información como un activo tan valioso como la infraestructura en sí, estaremos abriendo un campo de posibilidades (por ejemplo, el uso del valor de los datos como motor de desarrollo), pero también de riesgos que gestionar (la protección de datos o la seguridad).

Es muy complicado garantizar la ausencia total de conflictos de intereses, pero el propio ejercicio de identificarlos y acotarlos es un refuerzo de la colaboración y evitará sorpresas futuras cuando las condiciones del entorno cambien. Se deben además exigir los mismos estándares de transparencia a los socios públicos que a los privados, dentro de los límites que garanticen la seguridad y la competitividad.

El uso de un lenguaje claro y sencillo para describir los objetivos comunes, los riesgos y las relaciones entre las partes es fundamental para mantener la confianza en la colaboración. Más allá de la negociación de términos y condiciones, se debe abordar desde el principio la cuestión estratégica del lenguaje y la comunicación, ya que será un factor clave en la gestión de expectativas -incluido el usuario- y la resolución de conflictos en el largo plazo.

El fomento de un lenguaje claro y común, enfocado a objetivos e intereses comunes -y no exclusivamente a cuestiones financieras, legales y técnicas-, puede convertirse en la piedra angular del cambio cultural en la colaboración público-privada.

Desde el punto de vista técnico, se requiere desde el inicio un diagnóstico riguroso y sistémico del problema de qué infraestructura se necesita y cómo se prestará el servicio. En el sector de la construcción hay un largo y fascinante camino por recorrer en cuanto a productividad e innovación, pero la inercia del “business as usual” suele llevar a la adopción de soluciones monolíticas, que se apoyan en sofisticados instrumentos que no recogen -como se vio antes- las dinámicas de creación o destrucción del valor de la colaboración, ni tienen la capacidad de adaptarse a cambios sustanciales.

Agrupar elementos que tienen ciclos de vida, funcionalidad y consideraciones económicas, contables y legales muy dispares en un único contrato puede no ser la solución óptima, y en muchos casos ni siquiera una opción viable. Queda un largo camino por recorrer en el proceso de prueba y error para la construcción de modelos de PPP adaptativos. Para empezar, tendremos que desagregar los sistemas de infraestructuras en elementos más homogéneos, no según criterios de recursos financieros ni de eficiencia, sino de contribución al valor a largo plazo. Al margen de la capacidad de diagnóstico, aumentar el número de interfaces (movimiento contrario a la agregación por economía de escala del gran proyecto de infraestructura) requiere desarrollar estándares y protocolos que garanticen la continuidad, y que no conviertan a estas interfaces en obstáculos.

Tecnologías como el blockchain están revelando posibilidades muy interesantes para garantizar homogeneidad, rigor y seguridad en relaciones contractuales, financieras y técnicas, eliminando además un gran número de intermediarios y sus costes asociados, lo que hasta el momento ha impedido por ejemplo a la adopción de PPPs en proyectos de pequeña escala. Este cambio de paradigma comienza con un cambio de mentalidad en el sector.

Elementos de buen gobierno en partenariados público-privados

Una posible evolución natural del modelo actual de PPP es hacia una participación más intensa del sector privado en infraestructuras o elementos de vida útil más corta y que tienen un impacto claro y directo en la eficiencia del servicio, de una forma más compatible con la naturaleza  corto y medio placista del sector privado. El socio público, por otro lado, podría asumir aquellas que tienen vidas útiles muy largas (y por tanto responsabilidad intergeneracional) y que cuentan con menos recorrido para ganancias en eficiencia, o bien allí donde la eficiencia no sea cuestión de primer orden. En este paso previo de diseño de la estructura óptima del PPP se deben también considerar las externalidades (positivas y negativas) y la creación o destrucción de valores intangibles como la reputación o la legitimidad social.

Hay que insistir en la necesidad de transparencia y buena comunicación, sobre todo con el ciudadano, quien -técnicamente capaz o no- ha de estar informado adecuadamente sobre qué infraestructuras se necesitan, cómo se pagan y cómo se operan.

Hay que acostumbrarse a reconocer la imposibilidad de predecir el futuro, más aún en un entorno cada vez más incierto y complejo. Basar toda una compleja estructura de contratos en hipótesis a treinta años es una garantía de fracaso. Es mucho más probable que las empresas perduren si se conciben mediante planificación estratégica y toma de decisiones basados en un rango de escenarios posibles, algo que ya se hace en el sector privado con los planes de continuidad de negocio. Con este enfoque se analiza cómo se ven afectados los intereses de las partes en cada escenario y qué vías de acción caben, pudiendo entonces diseñar mecanismos de compensación, incentivos o adaptación que favorezcan la continuidad de la empresa y la consecución de objetivos a largo plazo.

Estos principios que mencionamos encuentran situaciones muy distintas en función de la escala geográfica: estado, comunidades autónomas, municipios, etc. Una solución integradora puede ser el establecimiento de centros de excelencia en la administración central para la gestión estratégica de las políticas de PPPs y el acompañamiento a administraciones sub-nacionales.

Para innovar y adaptarse hay que estar dispuesto a pensar y actuar de otras formas. Por eso es tan necesario hacer ejercicio de humildad y abstracción y observar cómo en otros ámbitos se resuelven problemas complejos. Encontramos ejemplos en el sector del software y las tecnologías de la comunicación, o incluso en el arte. Sin embargo, no basta con adoptar los instrumentos o tecnologías que usan los emprendedores y trabajadores de estos sectores para afrontar retos colaborando, porque nos equivocaríamos de lleno en el enfoque. El verdadero motor de estas industrias está en el talento, la actitud y los valores de las personas que las forman.

La transformación hacia un nuevo modelo de colaboración público-privada en infraestructuras necesita instrumentos innovadores, pero más aún necesita talentos, actitudes y valores que permitan empresas de colaboración valiosas y duraderas.

[FIN..por ahora]


Me podéis enviar un email o escribir abajo vuestros comentarios. Esto de las infraestructuras no tiene recetas mágicas ni soluciones magistrales. Se trata de un gran esfuerzo colectivo, mucho diálogo y mucha empatía.

Mis agradecimientos a Juan Luis Manfredi y a Juan Carlos Bravo por sus consejos y críticas al borrador de este escrito.

PPPs en Crisis (6). Valor a largo plazo

Tercer pilar de las PPPs: Mayores beneficios a largo plazo: colaboración, intercambio de experiencia y creación de valor intergeneracional

Fotografía: Parking Centro Hospitalario Pamplona. José Cordovilla (2016)

Los argumentos económico-financiero (atracción de capital para infraestructuras) y técnico (servicios más eficientes y fiables) son los más explícitos, evidentes y poderosos en el discurso sobre las ventajas de los PPPs. Hay un tercer argumento que frecuentemente queda en un lugar secundario en el debate, pero que tiene una relevancia mucho mayor en el resultado a largo plazo: la capacidad del PPP de generar beneficios de forma sostenible para todas las partes interesadas.

Los beneficios aquí no se limitan a la rentabilidad financiera del socio privado, el cumplimiento de los requisitos técnicos que establece el socio público y la satisfacción del usuario por el servicio recibido.

La propuesta de valor de un PPP suele incluir aspiraciones más amplias, como la mejora de la economía y la calidad de vida del entorno, la mejora de la competitividad del sector privado, el refuerzo de la capacidad institucional, la creación e intercambio de conocimiento, mayores capacidades empresariales y profesionales, etc.

Estos resultados amplios y de fondo (conocidos como “outcomes” en inglés) solo son visibles al cabo del tiempo y Se construyen de forma gradual, a través de procesos complejos de acumulación y refuerzo positivo entre los elementos que integran el sistema infraestructura-entorno. Procesos alimentados por la disponibilidad y uso de la información, las percepciones e intereses de los socios de un PPP, la confianza en las reglas y mecanismos de la colaboración, el conocimiento y las habilidades de las personas que deciden y gestionan, la satisfacción del usuario y el contribuyente, etcétera. Son precisamente estos elementos cualitativos y difíciles de articular los que dan la capacidad de crecer y adaptarse a la “empresa” creada por las partes interesadas en un PPP. Y al contrario,  su ausencia genera dinámicas de desconfianza, oportunismo, cortoplacismo, erosión de la legitimidad y en última instancia la denuncia del contrato y disolución de la colaboración.

La fuerza de un contrato de PPP reside en la capacidad de las partes para sostener los valores, las capacidades, los compromisos y los esfuerzos conjuntos que lo motivan. Es aquí donde la gobernanza juega un papel fundamental para la viabilidad y sostenibilidad de los PPPs.

La gobernanza es el puente que conecta los valores, intenciones, esfuerzos y decisiones de las partes con los resultados. A mayor duración de la colaboración planteada, más sólida ha de ser la gobernanza. La disfuncionalidad del modelo tradicional de PPP se debe, sobre todo, a la excesiva atención prestada a la sofisticación de los procedimientos y los contratos, a costa de la atención a las dinámicas que de verdad determinan la confianza y la colaboración entre los interesados.

El socio público, por ejemplo, tiende a centrarse en justificar la viabilidad de la inversión, componer el mecanismo administrativo óptimo para la contratación y generar el máximo interés en el sector privado por competir por el contrato. En la práctica, no obstante, la sostenibilidad de un PPP depende más de que se cuente con personas capacitadas para entender y gestionar las complejidades e imprevistos en el tiempo. Estas personas toman decisiones en entornos de gran incertidumbre que tendrán consecuencias en los patrones de desarrollo de varias generaciones. Son personas encargadas de crear valor intergeneracional.

En Irlanda, por ejemplo, tras el estallido de la crisis financiera del 2008 y el colapso de la industria de la construcción, se produjo un éxodo masivo de profesionales del sector que ha conducido años más tarde a un tremendo déficit de capacidad del sector público para llevar adelante un nuevo programa de infraestructuras mediante PPPs. El gobierno de este país se enfrenta a una escasez de habilidades profesionales que está generando una inflación notable en el coste de los recursos. En los países de Europa oriental se han intentado desarrollar grandes programas de PPPs en infraestructuras en los últimos diez años, en muchos casos con sonados fracasos por incapacidad de los gobiernos para gestionar los programas, para decidir finalmente regresar a las fórmulas de contratación pública convencionales.

Los PPPs son empresas complejas y requieren un alto grado de capacitación por parte de todos los socios. La retención del talento capaz de manejar estas empresas es fundamental para su éxito a todos los niveles y a lo largo del tiempo..

En lugar de centrarse en construir la enorme estructura de formal necesaria para un PPP, el socio público debe en primer lugar diseñar y llevar a cabo un programa de recursos humanos y materiales que sostenga el plan de infraestructuras, asegurando la captación, formación y retención de profesionales capaces y comprometidos. Un sector público capaz es condición necesaria para un PPP exitoso.

Factores que erosionan el principio de beneficios a largo plazo

Otro gran obstáculo para la sostenibilidad de la colaboración es la pérdida de confianza y compromiso entre las partes. Las dinámicas de erosión de estas “cimentaciones” de los PPPs son diversas y algunas se han mencionado en párrafos anteriores.

Otras causas mucho más sutiles y poderosas son las relacionadas con la comunicación y el lenguaje. La terminología opaca y tecnocráctica de los PPPs es, en sí, un obstáculo para la colaboración. Y aún así, brillan por su ausencia los PPPs donde se utilice un lenguaje claro, sencillo y directo para comunicar las intenciones, los objetivos, las responsabilidades y los derechos de las partes -incluyendo usuarios, contribuyentes y otros grupos de interés-.

La jerga técnica, financiera y legal que acompaña a los PPPs crea barreras a la comprensión y capacidad de decisión de determinados participantes en la empresa común. Esta es la semilla de la desconfianza hacia los PPPs y de la posible pérdida de legitimidad de las instituciones que la promueven. La colaboración en un entorno diverso y complejo necesita lenguajes comunes. No me refiero a que los documentos técnicos, financieros o legales no requieran lenguajes específicos, sino a que un requisito extraordinariamente importante es un lenguaje claro que refuerce el alineamiento y la confianza entre las partes. Sin duda es una tarea que requiere un esfuerzo colectivo importante, pero igualmente necesario. Si se articulan los incentivos adecuados es una meta alcanzable. Un ejemplo lo tenemos de nuevo en el sector del software, donde proliferan ecosistemas de colaboración basados en lenguajes “de alto nivel” más sencillos que sus predecesores, aplicaciones de código abierto y estándares transparentes y robustos de intercambio de información.

La transparencia es otro de los requisitos sine qua non para el éxito de los PPPs. Tomemos como ejemplo el caso de las “radiales” del Ministerio de Fomento del gobierno español. La opinión pública tiende a pensar que proyectos (PPP) como estos “privatizan beneficios y socializan pérdidas”, en referencia al supuesto “rescate” de las empresas concesionarias. Este rescate se corresponde con la responsabilidad patrimonial de la administración, que obliga al gobierno a compensar a las empresas por las inversiones pendientes de amortizar tras su quiebra. Por otro lado, las empresas reclaman que los costes de expropiación resultaron mucho mayores de lo proyectado y los ingresos mucho menores de lo esperado. Sin embargo poco se habla por lo general de los bancos financiadores de estos proyectos, que han perdido hasta un 70% de los préstamos que hicieron a las empresas concesionarias para llevar a cabo las obras. Y mucho menos se conoce sobre las sucesivas decisiones tomadas por la administración desde la concepción de los proyectos hasta su quiebra y las gestiones posteriores de rescate y posible refinanciación.

Hasta la fecha no es posible encontrar en la página web del Ministerio de Fomento información para el público general que explique con claridad por qué se decidió en su momento que los proyectos eran viables, cuáles fueron los errores, cuáles las consecuencias, cuánta es la responsabilidad actual y futura de cada parte (incluyendo el contribuyente), o qué gestiones se están llevando a cabo actualmente para garantizar el interés público, evitar daños mayores a la colaboración con el sector privado e incorporar las lecciones aprendidas en futuras actuaciones.

La falta de claridad y transparencia es responsable directa de alimentar una desconfianza generalizada hacia las concesiones de infraestructuras, que han tenido sus sombras en la historia de las infraestructuras de España, pero que también han generado muchas luces, menos susceptibles de aparecer en titulares de prensa.

Un ejemplo menos convencional de PPP y transparencia es el de Transport for London (TfL), la empresa municipal de Londres encargada del transporte urbano, que en 2016 decidió poner a disposición del público a través de su página web y en tiempo real toda la información sobre el servicio que gestiona, garantizando la anonimidad y seguridad de los usuarios. Esta iniciativa ha desencadenado una multitud de aplicaciones de software desarrolladas por empresas privadas, ONGs e individuos que ofrecen servicios -con fines lucrativos, lúdicos o sociales- que aportan valor a los usuarios y a la sociedad en general.

Relacionado con la transparencia está la cuestión de los conflictos de interés. En entornos cada vez más complejos la relación causa-efecto tiende a difuminarse y se vuelve más difícil identificar los flujos de intereses. Para que las iniciativas de colaboración perduren necesitarán, por un lado, estructurarse de forma coherente, y por otro dotarse de mecanismos que permitan la adaptación alos cambio. Ambas tareas requieren que todo el proceso se aborde con:

  • Transparencia en cuanto a necesidades, ventajas, debilidades e intereses de las partes para definir las fórmulas de colaboración, así como en cuanto a su funcionamiento.
  • Capacidad y rigor en la recogida y tratamiento de la información relevante para la toma de decisiones, la comunicación y divulgación y la prevención de comportamientos oportunistas que vayan en contra de los principios del partenariado.
  • Flexibilidad para adaptarse, lo que también implica apostar por entornos de experimentación donde se prueben fórmulas innovadoras que, si fracasan, acarreen costes asumibles y que en caso de funcionar puedan generar beneficios a largo plazo.

PPPs en Crisis (5). Eficiencia

Segundo pilar de las PPPs: Mayor eficiencia en la prestación: hacer posible servicios más eficientes y fiables gracias a la participación del sector privado

Fotografía: Penang, Malaysia: Cranes of Penang Harbour by CEphoto, Uwe Aranas (2014)

El segundo pilar de los PPPs es la introducción de mayor eficiencia y fiabilidad en la construcción de la infraestructura y en la gestión del servicio por parte del sector privado. Estos beneficios esperados a corto y medio plazo se conocen como “outputs” en terminología inglesa. La mayor eficiencia, sin embargo, no es inherente al sector privado, sino a los mecanismos que hacen posible la alineación de intereses y capacidades de las partes.

En Reino Unido, donde el modelo PPP se puso en práctica por primera vez, el tribunal de cuentas  (National Audit Office) llevó a cabo en 2018 una evaluación integral del programa Private Finance Initative (PFI) que incluye más de setecientos proyectos de infraestructura social a lo largo de tres décadas con una inversión total acumulada de 60.000 millones de libras y pagos al sector privado cercanos a los 10.000 millones de libras al año. El informe concluye que esta forma de PPP ha resultado entre un 40% y un 60% más cara que la alternativa pública.

Entre las causas del sobrecoste que detalla el informe, destacan la escasa eficiencia en construcción y explotación por parte del socio privado, el no sostenimiento de las condiciones iniciales de contrato (modificaciones oportunistas) y la inflación intencionada de los precios.

El sector de la construcción es hasta un 50% menos productivo que otros sectores industriales y en términos nominales es menos productivo que hace 50 años. Estudios recientes muestran además que la gran mayoría de las grandes obras públicas acaban sistemáticamente excediendo los costes y los plazos establecidos. Se desprende entonces que mientras no se aborde el grave problema de la productividad del sector, los PPPs seguirán siendo operaciones arriesgadas para el contribuyente.

La extracción de beneficios de la empresa concesionaria a través de empresas subcontratistas vinculadas que repercuten precios inflados a ésta es una práctica no poco habitual en el sector, con mecanismos de subcontratación poco transparentes y no sujetos a competencia. Esto puede derivar en baja rentabilidad o pérdidas para la concesionaria, menor disponibilidad de reservas para reinversión y contingencias, déficits en el estado de la infraestructura, deterioro del servicio y menor demanda de uso. Un círculo vicioso que en ocasiones termina en la quiebra de la concesionaria, necesidad de rescate mediante fondos públicos, posibles cortes del servicio y en cualquier caso generación de desconfianza en este tipo de colaboraciones.

Aunque existe el potencial para mejorar la eficiencia en la prestación del servicio mediante PPPs, no se dispone aún de mecanismos suficientemente contrastados para gobernar estas dinámicas y asegurar que esta eficiencia se materializa.

Los costes de transacción (gastos de planificación, preparación contratación y financiación) de estas operaciones son elevados, por lo que el sector privado favorecerá las inversiones más cuantiosas -por economías de escala e intereses de asesores y agentes. Según mi experiencia en la estructuración de PPPs de infraestructuras, el coste promedio de preparación y contratación de un PPP para el sector público es de entre el 2% y el 3% de la inversión total.

De ahí que muchos gobiernos opten por la agregación de proyectos (“bundling”) para hacerlos más atractivos al mercado. Pero no es el tamaño de la infraestructura lo que aporta valor social y económico, sino el cumplimiento de los requisitos de funcionalidad y calidad del servicio.

Factores que erosionan el principio de captación de mayor eficiencia

Volviendo al ejemplo anterior de los terraplenes de autopistas, no es su construcción en masa lo que requiere de deuda y eficiencias privadas para generar valor público, sino las combinaciones de innovación técnica y financiera que pueda traer el sector privado para garantizar unas condiciones sostenidas de comodidad y seguridad en la circulación. Combinar elementos de alta y baja eficiencia en una sola estructura contractual de financiación más costosa es otro de los círculos viciosos que perpetúan la disfuncionalidad del modelo. El criterio de escala no garantiza las ganancias de eficiencia y en muchos casos, de hecho, las desincentiva por mezclar dimensiones divergentes del problema.

En el planteamiento de colaboraciones a largo plazo sería más racional y coherente desagregar el problema de la infraestructura en partes según las dinámicas que comentamos, asignado después capacidades públicas y privadas solo en aquellas áreas y aquellos componentes donde sean posibles mecanismos de gobernanza que creen dinámicas sostenibles para las partes, mientras se aseguran la calidad y la continuidad del servicio. El problema de la desagregación está en el llamado “riesgo de interfaz”, que se refiere a los posibles conflictos que se produzcan entre las partes responsables de cada lado. Como se comentará más adelante, la tecnología combinada con instrumentos poderosos de gobernanza como la transparencia pueden reforzar de estas interfaces, reduciendo el riesgo de conflicto.

En cuanto a la contratación pública de PPPs, el objetivo de eficiencia se da de bruces con la complejidad y duración de los procesos de contratación y los mecanismos de gestión, que hacen de barrera de facto a la competencia y tienen a la larga un efecto de concentración del sector por economías de escala y por escasez de talento profesional, resultando en un menor número de ofertas competidoras para contratos de enorme cuantía económica y relevancia social.

La eficiencia en los procesos de contratación pública tiene una relación directa con la eficiencia última en la prestación del servicio y en la creación de valor público.

El argumento de eficiencia en los PPPs no es por tanto autosuficiente y requiere de diagnósticos claros e independientes de las capacidades de las partes, sus intereses y sus riesgos para después articular mecanismos de gobierno que creen dinámicas de confianza y colaboración.

PPPs en Crisis (4). Financiación

Primer pilar de las PPPs: Mayor captación de inversión – hacer posibles las infraestructuras.

Fotografía: Carlsbad Desalination Plant. George J Janczyn (2016)

 

El principal y más poderoso motivo por el que los gobiernos se interesan por el modelo PPP es la captación de mayores recursos financieros para financiar obras públicas, con la idea de que se conseguirán más infraestructuras sin aumentar la deuda pública.

Las obras públicas en su gran mayoría tienen un coste de inversión muy alto y unas tasas de repercusión de costes al usuario bajas -por motivos principalmente políticos, necesitando subvenciones a la tarifa en muchas ocasiones.

El corsé de responsabilidad fiscal y la falta de instrumentos financieros flexibles, innovadores y socialmente responsables empujan a muchas administraciones hacia el uso de instrumentos como los PPPs altamente endeudados mediante préstamos comerciales, para financiar infraestructuras que en el corto plazo no son económicamente autosuficientes. No cuesta ver que se trata de un espejismo, el espejismo de los PPPs, si recordamos que, en la práctica, tan sólo una mínima parte de las infraestructuras públicas se consiguen financiar por esta vía (ver gráficas en el capítulo 2).

El espejismo de los PPPs se hace más patente en las administraciones regionales y locales, deseosas de ver en sus territorios fenómenos de desarrollo que observan en las grandes ciudades, siendo más fácilmente “seducibles” por el atractivo de las grandes inversiones privadas.

Difícilmente observan estos gobiernos que son precisamente las dinámicas de las grandes ciudades las que crean los flujos continuados de dinero que sustentan la inversión privada en el largo plazo, y no la fórmula PPP en sí. Aquí es donde precisamente hay un mayor riesgo de fracasos estrepitosos de PPPs, que avivan la oposición pública a este tipo de colaboración. Recordemos el caso del aeropuerto de Ciudad Real y la huella que ha dejado en la conciencia colectiva española.

En ausencia de flujos continuos de ingresos, el sector privado no acude a competir a menos que existan mecanismos que complementen al pago por uso (ayudas a la inversión, cofinanciación, pago por disponibilidad) o instrumentos de cobertura (garantías públicas y seguros), que como han puesto de manifiesto Eurostat o el Tribunal de Cuentas Europeo acaban frecuentemente desvirtuando el principio de transferencia de riesgos por el cual se asume un mayor coste de la deuda (privada) a cambio de una mayor eficiencia en la prestación. La propia ley española de contratos del sector público de 2017 contiene ya disposiciones detalladas (Art.14) sobre la transferencia del riesgo operacional, algo que no existía en la anterior ley y se ha incorporado a partir de las exigencias de la Directiva Europea de Concesiones.

Un ejemplo de gestión pública cuestionable del riesgo operacional lo tenemos en la concesión de ACESA, la primera de carreteras de España, que nació en 1967 y después de cincuenta y dos años perdura gracias a sucesivas modificaciones y ampliaciones del contrato de concesión que han sido deficientemente gestionadas por el gobierno: la última modificación de 2006 ha derivado en una demanda de la empresa concesionaria al gobierno, a quien reclama cerca de 3.000 millones de euros de compensación.

Por otra parte, muchos de los elementos más costosos de las infraestructuras tienen vidas útiles muy largas, llegando a estar por encima de los 50 años (por ejemplo, las grandes estructuras y los terraplenes de las autopistas). La contabilidad de estos activos se realiza en la práctica con tasas de amortización acelerada, que resultan en períodos de amortización mucho más cortos que los de deterioro físico real y permiten una reducción de la base imponible del impuesto de sociedades. Conviene además recordar que las sociedades vehículo con frecuencia se articulan mediante complejas estructuras societarias y flujos de capital a través de filiales en paraísos fiscales. Estas grandes operaciones financieras son susceptibles por tanto de contribuir a la erosión de la base imponible y al traslado de beneficios, que debilita sensiblemente la capacidad de conseguir un objetivo fundamental de los PPPs: la creación de valor público.

Factores que erosionan el principio de captación de recursos adicionales

Un caso notable es el de Thames Water, la empresa privada que gestiona el suministro de agua y el alcantarillado de Londres, que se ha visto envuelta en enormes controversias por haber repartido grandes dividendos a sus sucesivos accionistas mientras la calidad del servicio se ha reducido y la deuda financiera ha aumentado enormemente, a pesar de los sofisticados mecanismos de control del regulador público. Recordemos que en el Reino Unido se llevó a cabo en la década de los ochenta la privatización de las empresas responsables del suministro de agua y alcantarillado urbano, estableciendo un ente regulador independiente, OFWAT, que impone los objetivos de calidad del servicio, las estructuras de tarifas, los requisitos de inversión y los límites de rentabilidad de estos operadores.

Este caso no es el único en la madura experiencia de la participación privada en el agua en Inglaterra: un estudio exhaustivo de la Universidad de Greenwich concluyó en 2018 que las subidas en la factura del agua de los hogares (un 40% desde la privatización de los servicios desde 1989) han acabado sufragando los crecientes intereses de la deuda, a pesar de que estas subidas se diseñaron en base a previsiones de crecimiento de costes e inversiones en ampliaciones y mejora de la infraestructura.

El argumento de mayor captación de financiación en los PPPs requiere por lo tanto de un estudio detallado de los fundamentos legales y financieros de las infraestructuras, pero más aún de cómo abordan la naturaleza del servicio y cómo condicionan las dinámicas de intereses, capacidades y limitaciones de las partes implicadas, así como del establecimiento de mecanismos de gobernanza que ayuden a afianzar los objetivos de largo plazo. No olvidemos que los grandes proyectos de interés público como los PPPs trascienden las cuestiones financieras, que actualmente acaparan toda la atención. La cuestión de los recursos para inversión ha de ser un elemento más en el conjunto de factores en la toma de decisiones estratégicas para el territorio.

PPPs en Crisis (3). El modelo vigente

El modelo convencional de PPPs: los principales argumentos que llevan a utilizarlo.

Fotografía: Interior del nuevo Aeropuerto de Bogotá en 2013. Felipe Restrepo Acosta

El modelo convencional de PPP, como se comentó antes, es el resultado de la evolución de las políticas de infraestructuras y desarrollo de determinados países, y que las instituciones multilaterales han fomentado, adaptado y recogido en una especie de “cúmulo de conocimiento” que ha adquirido un avanzado grado de madurez teórica y práctica, como se recoge en la iniciativa PPP Knowledge Lab.

Los beneficios anunciados por los defensores del modelo tradicional de PPP son muchos, pero destacan tres:

  1. Captación de mayores recursos económicos para la provisión de infraestructuras;
  2. Creación de valor público a corto plazo a través de un adecuado reparto de riesgos entre el socio público y el privado, que asegura que la asignación de recursos y de responsabilidades es eficiente para todas las partes;
  3. Creación de valor público a largo plazo mediante la consolidación de dinámicas de colaboración con el sector privado que mejoran la capacidad de gestión del sector público, el intercambio de conocimientos, el fomento de la actividad económica y en última instancia el bienestar social de los beneficiarios.
Pilares del modelo de PPP convencional

No existe una única definición de PPP -y es difícil que la haya, dada la amplitud y variedad de los problemas que abarca. En la práctica, sin embargo, sí existen una serie de características que identifican un PPP convencional de forma más o menos clara, que son:

  • Se basan en un contrato entre gobierno (socio público) y el sector privado (socio privado) para llevar a cabo una infraestructura o servicio, manteniendo el socio público la titularidad. Es, por tanto, una forma de contratación pública.
  • El fin último del contrato no es recibir la infraestructura física en sí, sino el servicio que presta.
  • Las inversiones requeridas para la puesta en marcha (y frecuentemente también la explotación) del servicio son elevadas.
  • El contrato o los contratos se articulan de forma que cada riesgo se asigna a la parte más capacitada para gestionarlo (principio de la eficiencia en el reparto de riesgo). De este principio se desprende la práctica de que el socio privado aporte recursos financieros que el socio público no puede aportar, además de experiencia y los incentivos adecuados para la construcción y operación eficiente de la infraestructura.
  • El socio privado financia, construye y explota la infraestructura a cambio de un derecho de cobro, que vendrá del usuario del servicio, del socio público o de ambos.
  • Se suelen articular mediante el establecimiento de “sociedades vehículo” que asumen los derechos y obligaciones contractuales.
  • Una parte mayoritaria se financia mediante deuda (se conocen como inversiones “apalancadas”, lo que convierte al contrato de crédito en un elemento fundamental y determinante del PPP.
  • El plazo de contrato suele ser elevado, precisamente por el plazo de amortización de la deuda.
  • Al final del contrato la infraestructura o bien público revierte al socio público, quien decidirá la forma de gestión posterior.

Según el pensamiento convencional sobre PPPs, estos principios deberían ser suficientes para que, puestos en práctica en un entorno institucional y económico adecuado, se incentive la competitividad y se consigan los máximos beneficios de la participación del sector privado en la provisión de infraestructuras. Sin embargo, según se constata, la realidad está resultando en sentido contrario.

Esto se debe a la disfuncionalidad del modelo tradicional de PPP, que dedica todos los esfuerzos y atenciones a la sofisticación técnica de los instrumentos que articulan los riesgos y flujos financieros, descuidando fenómenos de naturaleza compleja que influyen de forma mucho más sutil y determinante en el resultado de la colaboración. Es más, el efecto de esta disfuncionalidad va más allá de los proyectos individuales, llegando gradualmente a socavar la confianza en el modelo de provisión y, en última instancia, en las instituciones que lo legitiman.

En el centro de esta disfuncionalidad está la complejidad del sistema en el que se insertan las infraestructuras: un sistema cada vez más numeroso, más interdependiente, más dinámico, menos lineal, menos jerárquico, más demandante y más impredecible. Los ciudadanos demandan más y mejores soluciones de infraestructuras para problemas -sean reales o no, ya que desde el punto de vista de satisfacción del ciudadano la diferencia llega a ser irrelevante- derivados de esta misma complejidad, que en el caso de las ciudades se agudiza.

Teoría y realidad de las PPPs. Destacamos las múltiples interdependencias en la realidad.

Analizaré en los siguientes capítulos en detalle la diferencia entre teoría y realidad de los tres grandes argumentos del modelo convencional de PPPs: i) mayor captación de recursos financieros, ii) mayor eficiencia en la provisión del servicio; y iii) mayores beneficios a largo plazo gracias a la colaboración e intercambio de experiencia entre las partes.