Financiar vs Costear

Costear no es lo mismo que financiar. Entender la diferencia es esencial para garantizar la sostenibilidad de las infraestructuras.

Fotografía: “Money Lays on the Ground”, Christian Wiediger en Unsplash.

Si trabajas en el campo de la financiación de infraestructuras, probablemente estás acostumbrado a la jerga financiera en inglés, con “palabros” como project finance, equity, lenders, bankability o el famoso PPP (siglas de public-private partnership).

No voy a entrar en definiciones aquí. Es posible que sepas bastante del tema y, si no es así, afortunadamente tienes gran cantidad de información disponible para ayudarte a descifrar los conceptos y detalles que hay detrás. Si buscas recursos para sumergirte en este fascinante mundo, escríbeme (abajo) y te mandaré encantado mis recomendaciones.

Lo que sí quiero hacer es usar una cuestión terminológica como excusa para entender mejor la cuestión de cómo se pagan las infraestructuras.

En financiación de infraestructuras se diferencia entre “financing” -los instrumentos financieros (deuda principalmente ) que las hacen realidad- y “funding” -las fuentes de recursos que costean todos los gastos, incluidos los de financiación.

La diferenciación que hace el inglés de estos dos términos no tiene un equivalente en el español. Existe traducción para ambos, pero el sector no se usan con el mismo sentido diferenciador. Aunque a primera vista parezca una banalidad, merece la pena profundizar en la gran diferencia que hay entre “financiar” y “costear” (en Latinoamérica dirían “fondear”) una infraestructura. Vamos a usar dos ejemplos sencillos -y simplificados- para ilustrarla.

Ejemplo 1: mi casa.

Hogar, dulce hogar. Costeado por mí. Fotografía de Tierra Mallorca en Unsplash

Compro una casa con un préstamo hipotecario. La financiación la da el banco que otorga el préstamo. La casa la costeo yo, por una parte con la entrada que doy de mi bolsillo, por otra con los pagos mensuales al banco para devolver el capital prestado para comprarla (que sumado a la entrada es el coste de inversión) y los intereses (coste de financiación) y por otra costeando los gastos que surgirán a lo largo de los años, como facturas y obras de reparación y renovación (coste de operación y mantenimiento).

Ejemplo 2: una autopista.

Se necesita construir una autopista entre dos ciudades. El gobierno -en el cual los ciudadanos han delegado para la cuestión de qué infraestructuras se construyen, cómo se financian y cómo se costean- decide sacar a concurso un contrato para que una empresa privada la construya, la gestione y la mantenga durante 25 años, a cambio de cobrar el peaje que los usuarios pagarán. La empresa pide un préstamo al banco, pone de su bolsillo otra parte (los fondos propios, el equivalente a la entrada del ejemplo 1) y contrata a una constructora, que hace la obra y se la entrega lista para usar. La autopista la financia el banco -en su mayor parte. La empresa usará el dinero recaudado en peajes para pagar: i) el capital prestado al banco (que junto con la entrada es el coste de inversión), ii) los intereses del préstamo y el beneficio de la empresa que arriesgó dinero de su bolsillo (coste de financiación), y iii) los medios para gestionar y mantener la autopista durante los 25 años, incluyendo obras de mantenimiento (coste de operación y mantenimiento).

Peaje de Martorell AP-7
Autopista, dulce autopista. La AP-7, costeada por los usuarios. Foto: Peatge de Martorell Catalunya. Wikimedia Commons (2007)

Pero la autopista la costean los usuarios. A menos que el tráfico sea escaso y los ingresos no sean suficientes para costear gastos, en cuyo caso el déficit lo costeará la empresa, en principio. En realidad hay muchos más detalles, por supuesto, sobre todo en cuestiones legales y financieras. Pero este ejemplo súper simplificado es representativo y nos da el beneficio de una visión amplia del problema.

A la suma de los costes de inversión, operación y mantenimiento la conocemos como coste del ciclo de vida de la infraestructura. Generalmente el mantenimiento incluye las obras de renovación al término del contrato de concesión, de forma que la autopista “revierte” al estado en perfectas condiciones de uso. El gobierno podrá decidir volver a sacar a concurso la gestión y mantenimiento por parte de una empresa privada, o no.

Si al coste del ciclo de vida le sumamos los costes de financiación -y otros costes difícilmente cuantificables, como los medioambientales o sociales- tenemos el coste total, que en inglés llaman total cost of ownership. Este es el coste que la administración pública promotora debe contrastar con los beneficios esperados para decidir si merece o no la pena acometer esa infraestructura en concreto, costeada y financiada de esa forma concreta y no de otra. Este ejercicio de comparación es lo que se llama en la jerga “análisis valor por dinero” (value for money o VfM en inglés).

“Pero.. ¡yo prefiero no pagar peaje!”

La opción políticamente más rentable para el gobierno -en el corto plazo, de cara a unas elecciones por ejemplo- es poner a disposición de los ciudadanos autopistas (o autovías, que técnicamente son muy similares) sin que tengan que pagar peaje por usarlas. De hecho, los tres últimos gobiernos que hemos tenido en España han abogado por la eliminación de los peajes de las autopistas que reviertan al Estado tras terminar el contrato de concesión. Ninguno de ellos ha explicado clara y rigurosamente cómo se van a costear las autopistas si los usuarios dejan de hacerlo. Porque al final las costearán los usuarios, o el contribuyente, o ambos, como vamos a ver.

Evidentemente el peaje no es la única opción para tener esa autopista tan valiosa. Hay más opciones:

  • Que el gobierno sea el que paga a la empresa privada directamente por cada vehículo que pasa, lo que llamamos “peaje en sombra”. Ejemplo: la A-2 desde Madrid a Alfajarín.
  • Que el gobierno pague a la empresa una cuota constante independiente del tráfico que pase, a condición de que la autopista esté siempre en perfectas condiciones, lo que llamamos “pago por disponibilidad”. Ejemplo: la autovía A-66 Benavente-Zamora.

En ambos casos la financiación viene, de nuevo, principalmente del banco que presta el dinero a la empresa concesionaria, pero es el contribuyente quien acaba costeando la infraestructura durante su vida útil, independientemente de que la use o no.

“Pero.. ¡yo prefiero que no sea una empresa privada la que gestione!”

Entonces tenemos la opción que implica menor participación del sector privado. El gobierno puede sacar a concurso el contrato de construcción -en muchos países todavía existen empresas estatales que también se hacen cargo de la construcción-, pagar al constructor y después gestionar la autopista.

En este caso la financiación de la construcción vendrá a través de los presupuestos públicos, es decir de los impuestos que pagamos y la deuda pública que se emite -cuyos intereses pagaremos nosotros y/o nuestros descendientes-, salvo subvenciones como los fondos europeos -que financiaron buena parte de las autovías en España- o créditos concesionales (préstamos con condiciones favorables) como los que otorga el Banco Europeo de Inversiones. La autopista necesitará igualmente mantenimiento y gestión, que se financiarán también mediante presupuesto público. Es decir, el contribuyente es quien costea la autopista, independientemente de que la use o no.

Por lo tanto, si en cualquier caso la infraestructura la va a costear el usuario o el contribuyente (o ambos), la primera pregunta que tenemos que hacernos es ¿quién / cómo se deben costear las infraestructuras que necesitamos?

¿Quién costea las infraestructuras?

En principio podemos pensar que el coste lo deben asumir aquellos que las usan, bien mediante peaje, o bien mediante impuestos (al combustible, a los vehículos, etc.). Esta idea liberal fue la predominante en muchas de las primeras grandes infraestructuras de transporte y energía, que fueron promovidas, financiadas y gestionadas por empresas privadas.

El problema de esta opción es que choca con la cuestión política de la cohesión territorial y la igualdad social. Si en lugar de pagar solo el usuario pagamos todos los contribuyentes, se consigue: 1) que más personas tengan acceso a la infraestructura y 2) que aquellos que no usan la infraestructura pero se benefician de su uso (por ejemplo los negocios en una ciudad que cuenta con tren de alta velocidad, o Uber, que utiliza la infraestructura urbana) contribuyan a costearla.

Es decir, la cuestión de quién debe costear las infraestructuras es un problema político, y corresponde resolverla a instituciones, ciudadanos, el sector privado: la sociedad en su conjunto, sea o no difícil y nos guste o no a los técnicos.

Hay un concepto tremendamente importante en la política de costear/financiar: tanto el análisis coste/beneficio (que nos dice si la infraestructura va a “rentar” a los ciudadanos) como el análisis financiero tienen dos hándicaps básicos:

  1. Es difícil cuantificar -y por tanto considerar en el análisis- lo que los economistas llaman “externalidades”, como los impactos ambientales (negativos) o el aumento de bienestar socieconómico en la zona (positivos). Por cierto en Noruega hay una auténtica batalla política y social por la inclusión de los costes ambientales en las tarifas de peaje.
  2. Usan métodos de cálculo que descuentan el valor futuro: otorgan menos valor a los costes y a los beneficios que se producen en el futuro. O sea, que son cortoplacistas por naturaleza. Está demostrado que las infraestructuras generan valor a largo plazo, y sin embargo este valor no se refleja adecuadamente en los instrumentos de toma de decisión, lo que dificulta la labor política. Los costes futuros -por ejemplo grandes obras de renovación que se necesiten dentro de 20 años, o el desmantelamiento de las centrales nucleares– también aparecen minorados, o sea que sobre el papel tienen menos peso, aún cuando nos van a causar un verdadero quebradero de cabeza cuando lleguen.

Es muy complicado tomar decisiones sobre infraestructuras, de modo que se necesita liderazgo por el lado político, y por el de la sociedad en general ideas, conocimiento, rigor en las conclusiones. Y, por qué no decirlo, se necesita valentía y humildad para reconocer que la cuestión es demasiado compleja como para resolverla con un equipo técnico y una hoja de cálculo.

¿Quién financia las infraestructuras?

Una vez resuelta la cuestión primordial -cómo vamos a costear- podemos pasar a la otra: ¿cómo financiamos las infraestructuras?

Hay infraestructuras públicas financiadas y gestionadas por empresas privadas principalmente por dos motivos: 1) el presupuesto público es limitado y existe capital privado dispuesto a financiar; y 2) aunque el coste de financiación privado es mayor que con financiación pública, la empresa aportará mayor eficiencia en la gestión que el sector público, lo que compensará el sobrecoste. Es lo que se conoce como “ganancias en eficiencia” en los PPPs.

La teoría es mucho más sencilla que la realidad. En lo que respecta al coste de financiación, la emisión de deuda pública es efectivamente más barata que la deuda privada (préstamos o bonos de proyecto), pero hay un detalle oculto: el precio de la deuda pública no incluye la “garantía implícita” que da el gobierno en nombre del contribuyente, quien tendrá que costear las pérdidas si la cosa sale mal. El caso de las radiales es un ejemplo muy ilustrativo. En España, esa garantía implícita se llama Responsabilidad Patrimonial de la Administración (RPA). Si el estado se ve obligado a pagar por una infraestructura fallida, el contribuyente acaba costeándolo.

Tampoco es cierto que la participación privada en la gestión, per se, sea más eficiente en coste que la pública. Si existen los instrumentos institucionales y legales adecuados, y sobre todo si hay 1) empresas capaces y eficientes y 2) personas capacitadas para afrontar los retos de las infraestructuras de principio a fin -tanto por parte pública como privada- esas eficiencias se harán realidad. Si el sector privado es ineficiente –como es el caso en la construcción-, los marcos legales permiten modificaciones oportunistas, o se dan lugar estructuras societarias que trasvasan beneficios de la empresa concesionaria hacia filiales subcontratistas o hacia paraísos fiscales, la participación privada no funciona. Es más, acaba erosionando la confianza en este modelo de financiación y gestión. Sobre estas cuestiones escribo en más detalle en otro post.

Recapitulando y mirando hacia el futuro

Costear no es lo mismo que financiar. Costear tiene que ver con la recuperación de todos los costes del servicio que esperamos que preste la infraestructura, desde su construcción hasta el fin de su vida útil, incluyendo la financiación. La sostenibilidad de la infraestructura está condicionada por cómo se costeará. Financiar, por otro lado, tiene que ver con los instrumentos financieros que hacen posible la inversión. En el caso de las infraestructuras estos instrumentos son principalmente deuda, y la financiación está estrechamente ligada a la gestión a largo plazo, tanto por la magnitud de la inversión como por su relevancia social.

Una vez que se ha identificado la necesidad de una infraestructura -lo cual es el “problema de problemas”-, la cuestión primordial es cómo se va a costear. Una vez resuelta, hay distintas alternativas de financiación y gestión. Cada infraestructura es un mundo, y habrá casos en los que la solución óptima incluirá participación privada y otros en los que no.

La transparencia, una vez más, es la piedra angular que permite diagnosticar, diseñar, ejecutar y dar seguimiento con rigor, además de abonar el campo para la innovación en un sector que está oxidado y falto de aire fresco. Sin transparencia (sueño con el día que tengamos acceso a estudios de viabilidad y contratos de concesión de infraestructuras en España), no hay lugar al análisis crítico y caemos fácilmente en ideas simplistas, en muchos casos puramente ideológicas.

Mientras tanto, están surgiendo iniciativas interesantes, con modelos en fase de prueba como el Investment Fund PPP ideado por Rick Geddes de Cornell University para las infraestructuras de transporte urbano, en el que se articula un derecho de propiedad de los ciudadanos sobre los activos de su ciudad, de forma que participan de los ingresos que generan los peajes. En contraposición a la mal llamada “privatización” de los PPPs convencionales, se hace un PPP de “publicitación”, que consiste en una operación de financiación en la que se crea un fondo público cuyos accionistas son los ciudadanos. Este fondo será responsable de la infraestructura; licitará la concesión mediante subasta al pagador más alto y usará parte de este pago para capitalizar el fondo. Se irán introduciendo tarifas gradualmente para recuperar costes, pagar dividendos a los ciudadanos y financiar las inversiones necesarias en el futuro.

En esencia, los vecinos de la zona se convierten en propietarios y promotores de la iniciativa, actuando en colectivo como “proveedor” del servicio a los usuarios que lo demanden, mientras que un ente centralizado tipo administración lleva las labores de regulador. La prestación (gestión última del servicio al usuario) puede ser por un ente local público o una empresa privada, o mixta. Por supuesto, la clave está en la capacidad de las personas y organizaciones para gestionar un programa tan ambicioso, desde el punto de vista de la concienciación ciudadana y el usuario, la gestión técnica y financiera de la operación y la colaboración con el sector privado.

Por otro lado, los avances tecnológicos (blockchain, GPS, apps móviles, …) están haciendo técnicamente posible hacer un seguimiento y una contabilidad detallados sobre el uso del servicio, así como del flujo de dinero. Con una política de transparencia rigurosa, esto arrojará luz sobre las relaciones que hay entre los comportamientos y preferencias del usuario, la calidad y la sostenibilidad del servicio y la gestión del dinero, facilitando entonces las tareas de costear y financiar.

El poder del Supremo

La primera concesión de carreteras de España, que nació en 1967 y después de cincuenta y dos años perdura con sucesivas modificaciones y ampliaciones del contrato, llega al Supremo. Una gestión deficiente del gobierno de la modificación del contrato en 2006 ha derivado en una demanda de la empresa concesionaria al Estado, a quien reclama cerca de 3.000 millones de euros de compensación.

Fotografía: Tribunal Supremo de España. Kris Arnold (2014)

El día 4 de junio de 2019 el Tribunal Supremo dictó sentencia desestimando el recurso que Abertis planteó contra el Ministerio de Fomento en 2017 por negarse (mediante silencio administrativo) a reconocer una deuda que Abertis estima ahora en cerca de 3.000 millones de euros. La historia empezó en 2006 y no acaba aquí: la sentencia dice que hasta que no venza el contrato -el 31 de agosto de 2021- no se puede calcular la cantidad que se le debe a Abertis. Es decir, se deja el asunto en el aire otros dos años.

El tema tiene una relevancia espectacular, en varias dimensiones:

  • Económica: 3.000 millones de euros es más de lo que se destina a educación en el borrador de Presupuestos Generales del Estado en 2019.
  • Institucional: la incertidumbre sobre la deuda con Abertis se deriva de una mezcla de errores y omisiones que podían haberse evitado de haber seguido unos principios básicos de gobernanza.
  • Legal: si el desenlace termina siendo judicial, la confianza del gobierno y el sector privado en el modelo concesional actual sufrirá, y probablemente se erosionará su legitimidad social. Esta es una tendencia generalizada en Europa que ya he abordado en el Monográfico sobre la crisis de los PPPs. Pero vamos a ver con más detalle el caso particular de la AP-7.

En 2006, en plena ebullición de la economía y con los tráficos de las autopistas creciendo sin cesar, el Ministerio de Fomento -siendo ministra Magdalena Álvarez- firmó un convenio aprobado en Consejo de Ministros con ACESA (la empresa del grupo Abertis concesionaria de la autopista AP-7) para modificar el contrato de concesión original. El motivo del convenio fue la necesidad de construir carriles adicionales, un peaje y varios enlaces en la AP-7 en Cataluña para aumentar la capacidad de la vía y mejorar las condiciones de tráfico. El convenio reconocía además el impacto negativo que tendrían determinadas obras de carreteras gratuitas (que llevaría a cabo Fomento en el futuro) sobre los ingresos de la concesión. En compensación, ACESA recibiría un máximo de 504 millones de euros. Además el convenio establecía un mecanismo para calcular la diferencia entre el beneficio teórico que debería tener la concesión (en base a unas previsiones de tráfico) y el que obtenga en la realidad. Al final de la concesión, el 31 de agosto de 2021, ACESA podrá reclamar al Estado el coste de las obras anteriores más el déficit de ingresos por peaje en caso de que el tráfico fuese inferior al esperado.

La crisis llegó, y el tráfico cayó. En 2010 Abertis pidió al Gobierno autorización para ceder a La Caixa (entonces propietaria de una buena parte de Abertis) el derecho de cobro de las compensaciones del convenio, que Abertis estimaba en unos 2.000 millones de euros acumulados hasta esa fecha. El Gobierno denegó la autorización, y aunque Abertis no recurrió la decisión, la cifra debió de levantar algún revuelo en el Ministerio porque al año siguiente el Gobierno inició un proceso legal de varios años para intentar modificar el convenio de 2006. No consiguió hacerlo por tener opiniones en contra de la abogacía del Estado y del Consejo de Estado, que señalaron que no se puede modificar un acuerdo unilateralmente, especialmente cuando los cambios son sustanciales.

Peaje de la AP-7 en Martorell. Fotografía: Peatge de Martorell Catalunya. Wikimedia Commons (2007)

Mientras tanto, en 2012 el Ministerio de Fomento rechazó el cálculo del saldo que ACESA presentó para sus cuentas de 2011 y lo volvió a hacer en 2014, desatando un pleito que terminó en el Tribunal Superior de Justicia de Madrid dando la razón a Abertis en 2017 y 2018. Por si fuera poco, en 2017 el Consejo de Ministros decidió no reconocer la compensación por descenso de tráfico porque se debía a la crisis general en el país y no a las obras que recogía el convenio. Abertis recurrió esta decisión ante el Supremo, que acaba de sentenciar que cuando llegue el final de la concesión en 2021 -y no ahora- se deberá hacer balance. A día de hoy la estimación de Abertis es que el Estado le debe cerca de 3.000 millones de euros, 890 millones correspondientes a las obras de mejora y ampliación y 2.061 millones por bajada de los ingresos por peaje.

Hay varios fallos de gobernanza aquí, pero el más grave con diferencia es la falta de información pública que existe sobre este y otros contratos de concesión de obra pública.

No podemos saber por qué ni cómo se decidió que el convenio era viable, ni cuáles han sido los resultados de tráfico y económicos, qué errores se han detectado en el convenio a posteriori, ni qué consecuencias puede haber para las partes (incluyendo el contribuyente) si no se llega a un acuerdo, ni qué gestiones se están llevando a cabo para garantizar una salida viable al problema. ¿Por qué? Porque NO HAY NINGUNA INFORMACIÓN SOBRE LOS CONTRATOS DE CONCESIONES DE CARRETERAS EN ESPAÑA POR PARTE DEL MINISTERIO. Esto se merece unas mayúsculas.

Es correcto: Fomento no ha publicado a día de hoy ni una mera nota de prensa ni informe en su web sobre la sentencia del Supremo ni el caso que le ocupa. Exactamente igual ocurre con el malogrado caso de las radiales. No tenemos información pública sobre los estudios para aprobarlas, ni las consecuencias, ni las medidas futuras.

Irónicamente, mientras Fomento hace gala de su política de datos abiertos (vaya por delante el reconocimiento al gran trabajo que hace el Instituto Geográfico Nacional), no es posible encontrar en su página web nada sobre el tema. Exactamente igual ocurre con el malogrado caso de las radiales. La única información sobre los contratos de concesión de carreteras que el ciudadano puede encontrar es una plantilla de pliego de licitación de 2007, una página sobre la licitación de la A-66 Benavente-Zamora cuyos links no funcionan y un vínculo a las próximas licitaciones (que no hay). Estamos hablando de miles de millones de euros y la información pública es nula.

Tomemos el ejemplo de un país al que calificamos como “en desarrollo”: Colombia. El gobierno de ese país pone a disposición del público todos y cada uno de los estudios, contratos, modificaciones, informes de auditoría, licencias y procedimientos de expropiación de las concesiones de infraestructuras, actualizados y fácilmente accesibles. En España, un profesional del sector con 20 años de experiencia puede dedicar horas a buscar en la maraña del portal de transparencia del gobierno y no encuentra nada. No es tolerable. La sostenibilidad de nuestras infraestructuras empieza por la calidad en la información pública.

Información sobre contratos de concesión de autovías. Fuente: Web del Ministerio de Fomento.

A un nivel más técnico, otro fallo de gobernanza en el caso de la AP-7 es que, al firmar ese convenio en 2006, el Ministerio distorsionó la asignación de riesgos del contrato. Recordemos que los ingresos de ACESA vienen exclusivamente del peaje que pagan los usuarios, con lo que está teóricamente expuesta a lo que en el sector llamamos “riesgo demanda”: si hay más tráfico, la empresa gana más. Si hay menos tráfico, gana menos (o pierde más). Ante la necesidad de hacer obras de ampliación de la autopista, ¿no hubiese tenido más sentido definirlas y pagarlas a Abertis directamente, o negociar un programa de pagos diferidos, o ampliar la duración de la concesión si no había presupuesto? Siendo razonable proteger a Abertis frente al riesgo de invertir cientos de millones de euros en obras de ampliación y que el tráfico cayese, ¿no había otras formas de hacerlo que dieran un reparto equitativo del riesgo a las dos partes? Por ejemplo, repartiendo también beneficios en caso de tráficos mayores o ampliando el plazo de la concesión hasta que se recuperen pérdidas (práctica habitual en Chile).

Si la construcción de carreteras paralelas gratuitas redujera el tráfico en la AP-7 con respecto a las previsiones con las que se firmó el contrato original, se deberían estudiar en detalle y compensar si cabe. La ley contempla el restablecimiento del equilibrio económico-financiero. Pero ha de hacerse de forma específica e independiente. Mezclar esta problemática con otra -la necesidad de inversiones adicionales- aprovechando “que el Pisuerga pasa por Valladolid” no ha hecho más que distorsionar y dificultar la gestión económica y técnica del contrato.

En el periplo del convenio, el Consejo de Estado recomendó en 2014 al Gobierno que, en la adaptación normativa a los requisitos de la Unión Europea sobre contratos PPP, trasladase las lecciones aprendidas de este caso. Como menciono en otro post, las distorsiones en la asignación de riesgos en contratos de concesión han sido señaladas por el Tribunal de Cuentas Europeo. La nueva Ley de Contratos del Sector Público de 2017 ya incorpora disposiciones detalladas (Art.14) sobre la transferencia del riesgo operacional. Mucho me temo, sin embargo, que faltando los mecanismos de transparencia que mencionamos arriba sea difícil asegurar la aplicación sistemática de los principios.

Hago la siguiente pregunta: ¿Se debe permitir al gobierno que, a golpe de Real Decreto y sin consulta pública, cambie sustancialmente contratos de concesión cuando las implicaciones pueden ser milmillonarias? ¿Cómo aseguramos que los contratos tengan flexibilidad sin correr el riesgo de modificaciones oportunistas y se desvirtúen los principios que lo motivaron? Mi opinión es que la transparencia y la rendición de cuentas son los mecanismos más potentes para permitir esa flexibilidad sin comprometer la eficacia.

Claro que la transparencia aplica también en la otra dirección. A la obligación de la Administración de publicar los contratos y los informes de las concesiones debe acompañar la obligación de las empresas concesionarias de publicar información sobre desempeño, ingresos, costes y rentabilidades. A la larga, no sólo darán rigor y legitimidad a los ajustes que se requieran, sino que la información servirá para comparar unos contratos con otros, lo que es fundamental para la mejora continua de las políticas de inversión y contratación de infraestructuras.

De momento, y gracias al poder del Supremo, el Gobierno y los presupuestos del Estado ganan tiempo. Pero el problema no se esfuma: cuando llegue el fin del contrato en 2021 Abertis tendrá todo el derecho a reclamar la compensación conforme al mecanismo que describe el convenio. Esperemos que mientras tanto las partes negocien con más diligencia y transparencia de lo que se hizo en 2006. La verdadera colaboración no empieza y acaba con un contrato: implica negociación, capacidad de adaptación, sacrificios por el bien común y visión a largo plazo. Si la primera concesión de carreteras de nuestro país desemboca en un desenlace traumático vía judicial, tanto si es a favor del Estado como de Abertis, habrá consecuencias profundas para la confianza social en el modelo concesional español y probablemente para el bolsillo del ciudadano. Las infraestructuras del país no deberían ser cuestiones resueltas en macropleitos, y tenemos bastante madurez profesional e institucional en España para hacer las cosas mejor.

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PPPs en Crisis (6). Valor a largo plazo

Tercer pilar de las PPPs: Mayores beneficios a largo plazo: colaboración, intercambio de experiencia y creación de valor intergeneracional

Fotografía: Parking Centro Hospitalario Pamplona. José Cordovilla (2016)

Los argumentos económico-financiero (atracción de capital para infraestructuras) y técnico (servicios más eficientes y fiables) son los más explícitos, evidentes y poderosos en el discurso sobre las ventajas de los PPPs. Hay un tercer argumento que frecuentemente queda en un lugar secundario en el debate, pero que tiene una relevancia mucho mayor en el resultado a largo plazo: la capacidad del PPP de generar beneficios de forma sostenible para todas las partes interesadas.

Los beneficios aquí no se limitan a la rentabilidad financiera del socio privado, el cumplimiento de los requisitos técnicos que establece el socio público y la satisfacción del usuario por el servicio recibido.

La propuesta de valor de un PPP suele incluir aspiraciones más amplias, como la mejora de la economía y la calidad de vida del entorno, la mejora de la competitividad del sector privado, el refuerzo de la capacidad institucional, la creación e intercambio de conocimiento, mayores capacidades empresariales y profesionales, etc.

Estos resultados amplios y de fondo (conocidos como “outcomes” en inglés) solo son visibles al cabo del tiempo y Se construyen de forma gradual, a través de procesos complejos de acumulación y refuerzo positivo entre los elementos que integran el sistema infraestructura-entorno. Procesos alimentados por la disponibilidad y uso de la información, las percepciones e intereses de los socios de un PPP, la confianza en las reglas y mecanismos de la colaboración, el conocimiento y las habilidades de las personas que deciden y gestionan, la satisfacción del usuario y el contribuyente, etcétera. Son precisamente estos elementos cualitativos y difíciles de articular los que dan la capacidad de crecer y adaptarse a la “empresa” creada por las partes interesadas en un PPP. Y al contrario,  su ausencia genera dinámicas de desconfianza, oportunismo, cortoplacismo, erosión de la legitimidad y en última instancia la denuncia del contrato y disolución de la colaboración.

La fuerza de un contrato de PPP reside en la capacidad de las partes para sostener los valores, las capacidades, los compromisos y los esfuerzos conjuntos que lo motivan. Es aquí donde la gobernanza juega un papel fundamental para la viabilidad y sostenibilidad de los PPPs.

La gobernanza es el puente que conecta los valores, intenciones, esfuerzos y decisiones de las partes con los resultados. A mayor duración de la colaboración planteada, más sólida ha de ser la gobernanza. La disfuncionalidad del modelo tradicional de PPP se debe, sobre todo, a la excesiva atención prestada a la sofisticación de los procedimientos y los contratos, a costa de la atención a las dinámicas que de verdad determinan la confianza y la colaboración entre los interesados.

El socio público, por ejemplo, tiende a centrarse en justificar la viabilidad de la inversión, componer el mecanismo administrativo óptimo para la contratación y generar el máximo interés en el sector privado por competir por el contrato. En la práctica, no obstante, la sostenibilidad de un PPP depende más de que se cuente con personas capacitadas para entender y gestionar las complejidades e imprevistos en el tiempo. Estas personas toman decisiones en entornos de gran incertidumbre que tendrán consecuencias en los patrones de desarrollo de varias generaciones. Son personas encargadas de crear valor intergeneracional.

En Irlanda, por ejemplo, tras el estallido de la crisis financiera del 2008 y el colapso de la industria de la construcción, se produjo un éxodo masivo de profesionales del sector que ha conducido años más tarde a un tremendo déficit de capacidad del sector público para llevar adelante un nuevo programa de infraestructuras mediante PPPs. El gobierno de este país se enfrenta a una escasez de habilidades profesionales que está generando una inflación notable en el coste de los recursos. En los países de Europa oriental se han intentado desarrollar grandes programas de PPPs en infraestructuras en los últimos diez años, en muchos casos con sonados fracasos por incapacidad de los gobiernos para gestionar los programas, para decidir finalmente regresar a las fórmulas de contratación pública convencionales.

Los PPPs son empresas complejas y requieren un alto grado de capacitación por parte de todos los socios. La retención del talento capaz de manejar estas empresas es fundamental para su éxito a todos los niveles y a lo largo del tiempo..

En lugar de centrarse en construir la enorme estructura de formal necesaria para un PPP, el socio público debe en primer lugar diseñar y llevar a cabo un programa de recursos humanos y materiales que sostenga el plan de infraestructuras, asegurando la captación, formación y retención de profesionales capaces y comprometidos. Un sector público capaz es condición necesaria para un PPP exitoso.

Factores que erosionan el principio de beneficios a largo plazo

Otro gran obstáculo para la sostenibilidad de la colaboración es la pérdida de confianza y compromiso entre las partes. Las dinámicas de erosión de estas “cimentaciones” de los PPPs son diversas y algunas se han mencionado en párrafos anteriores.

Otras causas mucho más sutiles y poderosas son las relacionadas con la comunicación y el lenguaje. La terminología opaca y tecnocráctica de los PPPs es, en sí, un obstáculo para la colaboración. Y aún así, brillan por su ausencia los PPPs donde se utilice un lenguaje claro, sencillo y directo para comunicar las intenciones, los objetivos, las responsabilidades y los derechos de las partes -incluyendo usuarios, contribuyentes y otros grupos de interés-.

La jerga técnica, financiera y legal que acompaña a los PPPs crea barreras a la comprensión y capacidad de decisión de determinados participantes en la empresa común. Esta es la semilla de la desconfianza hacia los PPPs y de la posible pérdida de legitimidad de las instituciones que la promueven. La colaboración en un entorno diverso y complejo necesita lenguajes comunes. No me refiero a que los documentos técnicos, financieros o legales no requieran lenguajes específicos, sino a que un requisito extraordinariamente importante es un lenguaje claro que refuerce el alineamiento y la confianza entre las partes. Sin duda es una tarea que requiere un esfuerzo colectivo importante, pero igualmente necesario. Si se articulan los incentivos adecuados es una meta alcanzable. Un ejemplo lo tenemos de nuevo en el sector del software, donde proliferan ecosistemas de colaboración basados en lenguajes “de alto nivel” más sencillos que sus predecesores, aplicaciones de código abierto y estándares transparentes y robustos de intercambio de información.

La transparencia es otro de los requisitos sine qua non para el éxito de los PPPs. Tomemos como ejemplo el caso de las “radiales” del Ministerio de Fomento del gobierno español. La opinión pública tiende a pensar que proyectos (PPP) como estos “privatizan beneficios y socializan pérdidas”, en referencia al supuesto “rescate” de las empresas concesionarias. Este rescate se corresponde con la responsabilidad patrimonial de la administración, que obliga al gobierno a compensar a las empresas por las inversiones pendientes de amortizar tras su quiebra. Por otro lado, las empresas reclaman que los costes de expropiación resultaron mucho mayores de lo proyectado y los ingresos mucho menores de lo esperado. Sin embargo poco se habla por lo general de los bancos financiadores de estos proyectos, que han perdido hasta un 70% de los préstamos que hicieron a las empresas concesionarias para llevar a cabo las obras. Y mucho menos se conoce sobre las sucesivas decisiones tomadas por la administración desde la concepción de los proyectos hasta su quiebra y las gestiones posteriores de rescate y posible refinanciación.

Hasta la fecha no es posible encontrar en la página web del Ministerio de Fomento información para el público general que explique con claridad por qué se decidió en su momento que los proyectos eran viables, cuáles fueron los errores, cuáles las consecuencias, cuánta es la responsabilidad actual y futura de cada parte (incluyendo el contribuyente), o qué gestiones se están llevando a cabo actualmente para garantizar el interés público, evitar daños mayores a la colaboración con el sector privado e incorporar las lecciones aprendidas en futuras actuaciones.

La falta de claridad y transparencia es responsable directa de alimentar una desconfianza generalizada hacia las concesiones de infraestructuras, que han tenido sus sombras en la historia de las infraestructuras de España, pero que también han generado muchas luces, menos susceptibles de aparecer en titulares de prensa.

Un ejemplo menos convencional de PPP y transparencia es el de Transport for London (TfL), la empresa municipal de Londres encargada del transporte urbano, que en 2016 decidió poner a disposición del público a través de su página web y en tiempo real toda la información sobre el servicio que gestiona, garantizando la anonimidad y seguridad de los usuarios. Esta iniciativa ha desencadenado una multitud de aplicaciones de software desarrolladas por empresas privadas, ONGs e individuos que ofrecen servicios -con fines lucrativos, lúdicos o sociales- que aportan valor a los usuarios y a la sociedad en general.

Relacionado con la transparencia está la cuestión de los conflictos de interés. En entornos cada vez más complejos la relación causa-efecto tiende a difuminarse y se vuelve más difícil identificar los flujos de intereses. Para que las iniciativas de colaboración perduren necesitarán, por un lado, estructurarse de forma coherente, y por otro dotarse de mecanismos que permitan la adaptación alos cambio. Ambas tareas requieren que todo el proceso se aborde con:

  • Transparencia en cuanto a necesidades, ventajas, debilidades e intereses de las partes para definir las fórmulas de colaboración, así como en cuanto a su funcionamiento.
  • Capacidad y rigor en la recogida y tratamiento de la información relevante para la toma de decisiones, la comunicación y divulgación y la prevención de comportamientos oportunistas que vayan en contra de los principios del partenariado.
  • Flexibilidad para adaptarse, lo que también implica apostar por entornos de experimentación donde se prueben fórmulas innovadoras que, si fracasan, acarreen costes asumibles y que en caso de funcionar puedan generar beneficios a largo plazo.