Financiar vs Costear

Costear no es lo mismo que financiar. Entender la diferencia es esencial para garantizar la sostenibilidad de las infraestructuras.

Fotografía: “Money Lays on the Ground”, Christian Wiediger en Unsplash.

Si trabajas en el campo de la financiación de infraestructuras, probablemente estás acostumbrado a la jerga financiera en inglés, con “palabros” como project finance, equity, lenders, bankability o el famoso PPP (siglas de public-private partnership).

No voy a entrar en definiciones aquí. Es posible que sepas bastante del tema y, si no es así, afortunadamente tienes gran cantidad de información disponible para ayudarte a descifrar los conceptos y detalles que hay detrás. Si buscas recursos para sumergirte en este fascinante mundo, escríbeme (abajo) y te mandaré encantado mis recomendaciones.

Lo que sí quiero hacer es usar una cuestión terminológica como excusa para entender mejor la cuestión de cómo se pagan las infraestructuras.

En financiación de infraestructuras se diferencia entre “financing” -los instrumentos financieros (deuda principalmente ) que las hacen realidad- y “funding” -las fuentes de recursos que costean todos los gastos, incluidos los de financiación.

La diferenciación que hace el inglés de estos dos términos no tiene un equivalente en el español. Existe traducción para ambos, pero el sector no se usan con el mismo sentido diferenciador. Aunque a primera vista parezca una banalidad, merece la pena profundizar en la gran diferencia que hay entre “financiar” y “costear” (en Latinoamérica dirían “fondear”) una infraestructura. Vamos a usar dos ejemplos sencillos -y simplificados- para ilustrarla.

Ejemplo 1: mi casa.

Hogar, dulce hogar. Costeado por mí. Fotografía de Tierra Mallorca en Unsplash

Compro una casa con un préstamo hipotecario. La financiación la da el banco que otorga el préstamo. La casa la costeo yo, por una parte con la entrada que doy de mi bolsillo, por otra con los pagos mensuales al banco para devolver el capital prestado para comprarla (que sumado a la entrada es el coste de inversión) y los intereses (coste de financiación) y por otra costeando los gastos que surgirán a lo largo de los años, como facturas y obras de reparación y renovación (coste de operación y mantenimiento).

Ejemplo 2: una autopista.

Se necesita construir una autopista entre dos ciudades. El gobierno -en el cual los ciudadanos han delegado para la cuestión de qué infraestructuras se construyen, cómo se financian y cómo se costean- decide sacar a concurso un contrato para que una empresa privada la construya, la gestione y la mantenga durante 25 años, a cambio de cobrar el peaje que los usuarios pagarán. La empresa pide un préstamo al banco, pone de su bolsillo otra parte (los fondos propios, el equivalente a la entrada del ejemplo 1) y contrata a una constructora, que hace la obra y se la entrega lista para usar. La autopista la financia el banco -en su mayor parte. La empresa usará el dinero recaudado en peajes para pagar: i) el capital prestado al banco (que junto con la entrada es el coste de inversión), ii) los intereses del préstamo y el beneficio de la empresa que arriesgó dinero de su bolsillo (coste de financiación), y iii) los medios para gestionar y mantener la autopista durante los 25 años, incluyendo obras de mantenimiento (coste de operación y mantenimiento).

Peaje de Martorell AP-7
Autopista, dulce autopista. La AP-7, costeada por los usuarios. Foto: Peatge de Martorell Catalunya. Wikimedia Commons (2007)

Pero la autopista la costean los usuarios. A menos que el tráfico sea escaso y los ingresos no sean suficientes para costear gastos, en cuyo caso el déficit lo costeará la empresa, en principio. En realidad hay muchos más detalles, por supuesto, sobre todo en cuestiones legales y financieras. Pero este ejemplo súper simplificado es representativo y nos da el beneficio de una visión amplia del problema.

A la suma de los costes de inversión, operación y mantenimiento la conocemos como coste del ciclo de vida de la infraestructura. Generalmente el mantenimiento incluye las obras de renovación al término del contrato de concesión, de forma que la autopista “revierte” al estado en perfectas condiciones de uso. El gobierno podrá decidir volver a sacar a concurso la gestión y mantenimiento por parte de una empresa privada, o no.

Si al coste del ciclo de vida le sumamos los costes de financiación -y otros costes difícilmente cuantificables, como los medioambientales o sociales- tenemos el coste total, que en inglés llaman total cost of ownership. Este es el coste que la administración pública promotora debe contrastar con los beneficios esperados para decidir si merece o no la pena acometer esa infraestructura en concreto, costeada y financiada de esa forma concreta y no de otra. Este ejercicio de comparación es lo que se llama en la jerga “análisis valor por dinero” (value for money o VfM en inglés).

“Pero.. ¡yo prefiero no pagar peaje!”

La opción políticamente más rentable para el gobierno -en el corto plazo, de cara a unas elecciones por ejemplo- es poner a disposición de los ciudadanos autopistas (o autovías, que técnicamente son muy similares) sin que tengan que pagar peaje por usarlas. De hecho, los tres últimos gobiernos que hemos tenido en España han abogado por la eliminación de los peajes de las autopistas que reviertan al Estado tras terminar el contrato de concesión. Ninguno de ellos ha explicado clara y rigurosamente cómo se van a costear las autopistas si los usuarios dejan de hacerlo. Porque al final las costearán los usuarios, o el contribuyente, o ambos, como vamos a ver.

Evidentemente el peaje no es la única opción para tener esa autopista tan valiosa. Hay más opciones:

  • Que el gobierno sea el que paga a la empresa privada directamente por cada vehículo que pasa, lo que llamamos “peaje en sombra”. Ejemplo: la A-2 desde Madrid a Alfajarín.
  • Que el gobierno pague a la empresa una cuota constante independiente del tráfico que pase, a condición de que la autopista esté siempre en perfectas condiciones, lo que llamamos “pago por disponibilidad”. Ejemplo: la autovía A-66 Benavente-Zamora.

En ambos casos la financiación viene, de nuevo, principalmente del banco que presta el dinero a la empresa concesionaria, pero es el contribuyente quien acaba costeando la infraestructura durante su vida útil, independientemente de que la use o no.

“Pero.. ¡yo prefiero que no sea una empresa privada la que gestione!”

Entonces tenemos la opción que implica menor participación del sector privado. El gobierno puede sacar a concurso el contrato de construcción -en muchos países todavía existen empresas estatales que también se hacen cargo de la construcción-, pagar al constructor y después gestionar la autopista.

En este caso la financiación de la construcción vendrá a través de los presupuestos públicos, es decir de los impuestos que pagamos y la deuda pública que se emite -cuyos intereses pagaremos nosotros y/o nuestros descendientes-, salvo subvenciones como los fondos europeos -que financiaron buena parte de las autovías en España- o créditos concesionales (préstamos con condiciones favorables) como los que otorga el Banco Europeo de Inversiones. La autopista necesitará igualmente mantenimiento y gestión, que se financiarán también mediante presupuesto público. Es decir, el contribuyente es quien costea la autopista, independientemente de que la use o no.

Por lo tanto, si en cualquier caso la infraestructura la va a costear el usuario o el contribuyente (o ambos), la primera pregunta que tenemos que hacernos es ¿quién / cómo se deben costear las infraestructuras que necesitamos?

¿Quién costea las infraestructuras?

En principio podemos pensar que el coste lo deben asumir aquellos que las usan, bien mediante peaje, o bien mediante impuestos (al combustible, a los vehículos, etc.). Esta idea liberal fue la predominante en muchas de las primeras grandes infraestructuras de transporte y energía, que fueron promovidas, financiadas y gestionadas por empresas privadas.

El problema de esta opción es que choca con la cuestión política de la cohesión territorial y la igualdad social. Si en lugar de pagar solo el usuario pagamos todos los contribuyentes, se consigue: 1) que más personas tengan acceso a la infraestructura y 2) que aquellos que no usan la infraestructura pero se benefician de su uso (por ejemplo los negocios en una ciudad que cuenta con tren de alta velocidad, o Uber, que utiliza la infraestructura urbana) contribuyan a costearla.

Es decir, la cuestión de quién debe costear las infraestructuras es un problema político, y corresponde resolverla a instituciones, ciudadanos, el sector privado: la sociedad en su conjunto, sea o no difícil y nos guste o no a los técnicos.

Hay un concepto tremendamente importante en la política de costear/financiar: tanto el análisis coste/beneficio (que nos dice si la infraestructura va a “rentar” a los ciudadanos) como el análisis financiero tienen dos hándicaps básicos:

  1. Es difícil cuantificar -y por tanto considerar en el análisis- lo que los economistas llaman “externalidades”, como los impactos ambientales (negativos) o el aumento de bienestar socieconómico en la zona (positivos). Por cierto en Noruega hay una auténtica batalla política y social por la inclusión de los costes ambientales en las tarifas de peaje.
  2. Usan métodos de cálculo que descuentan el valor futuro: otorgan menos valor a los costes y a los beneficios que se producen en el futuro. O sea, que son cortoplacistas por naturaleza. Está demostrado que las infraestructuras generan valor a largo plazo, y sin embargo este valor no se refleja adecuadamente en los instrumentos de toma de decisión, lo que dificulta la labor política. Los costes futuros -por ejemplo grandes obras de renovación que se necesiten dentro de 20 años, o el desmantelamiento de las centrales nucleares– también aparecen minorados, o sea que sobre el papel tienen menos peso, aún cuando nos van a causar un verdadero quebradero de cabeza cuando lleguen.

Es muy complicado tomar decisiones sobre infraestructuras, de modo que se necesita liderazgo por el lado político, y por el de la sociedad en general ideas, conocimiento, rigor en las conclusiones. Y, por qué no decirlo, se necesita valentía y humildad para reconocer que la cuestión es demasiado compleja como para resolverla con un equipo técnico y una hoja de cálculo.

¿Quién financia las infraestructuras?

Una vez resuelta la cuestión primordial -cómo vamos a costear- podemos pasar a la otra: ¿cómo financiamos las infraestructuras?

Hay infraestructuras públicas financiadas y gestionadas por empresas privadas principalmente por dos motivos: 1) el presupuesto público es limitado y existe capital privado dispuesto a financiar; y 2) aunque el coste de financiación privado es mayor que con financiación pública, la empresa aportará mayor eficiencia en la gestión que el sector público, lo que compensará el sobrecoste. Es lo que se conoce como “ganancias en eficiencia” en los PPPs.

La teoría es mucho más sencilla que la realidad. En lo que respecta al coste de financiación, la emisión de deuda pública es efectivamente más barata que la deuda privada (préstamos o bonos de proyecto), pero hay un detalle oculto: el precio de la deuda pública no incluye la “garantía implícita” que da el gobierno en nombre del contribuyente, quien tendrá que costear las pérdidas si la cosa sale mal. El caso de las radiales es un ejemplo muy ilustrativo. En España, esa garantía implícita se llama Responsabilidad Patrimonial de la Administración (RPA). Si el estado se ve obligado a pagar por una infraestructura fallida, el contribuyente acaba costeándolo.

Tampoco es cierto que la participación privada en la gestión, per se, sea más eficiente en coste que la pública. Si existen los instrumentos institucionales y legales adecuados, y sobre todo si hay 1) empresas capaces y eficientes y 2) personas capacitadas para afrontar los retos de las infraestructuras de principio a fin -tanto por parte pública como privada- esas eficiencias se harán realidad. Si el sector privado es ineficiente –como es el caso en la construcción-, los marcos legales permiten modificaciones oportunistas, o se dan lugar estructuras societarias que trasvasan beneficios de la empresa concesionaria hacia filiales subcontratistas o hacia paraísos fiscales, la participación privada no funciona. Es más, acaba erosionando la confianza en este modelo de financiación y gestión. Sobre estas cuestiones escribo en más detalle en otro post.

Recapitulando y mirando hacia el futuro

Costear no es lo mismo que financiar. Costear tiene que ver con la recuperación de todos los costes del servicio que esperamos que preste la infraestructura, desde su construcción hasta el fin de su vida útil, incluyendo la financiación. La sostenibilidad de la infraestructura está condicionada por cómo se costeará. Financiar, por otro lado, tiene que ver con los instrumentos financieros que hacen posible la inversión. En el caso de las infraestructuras estos instrumentos son principalmente deuda, y la financiación está estrechamente ligada a la gestión a largo plazo, tanto por la magnitud de la inversión como por su relevancia social.

Una vez que se ha identificado la necesidad de una infraestructura -lo cual es el “problema de problemas”-, la cuestión primordial es cómo se va a costear. Una vez resuelta, hay distintas alternativas de financiación y gestión. Cada infraestructura es un mundo, y habrá casos en los que la solución óptima incluirá participación privada y otros en los que no.

La transparencia, una vez más, es la piedra angular que permite diagnosticar, diseñar, ejecutar y dar seguimiento con rigor, además de abonar el campo para la innovación en un sector que está oxidado y falto de aire fresco. Sin transparencia (sueño con el día que tengamos acceso a estudios de viabilidad y contratos de concesión de infraestructuras en España), no hay lugar al análisis crítico y caemos fácilmente en ideas simplistas, en muchos casos puramente ideológicas.

Mientras tanto, están surgiendo iniciativas interesantes, con modelos en fase de prueba como el Investment Fund PPP ideado por Rick Geddes de Cornell University para las infraestructuras de transporte urbano, en el que se articula un derecho de propiedad de los ciudadanos sobre los activos de su ciudad, de forma que participan de los ingresos que generan los peajes. En contraposición a la mal llamada “privatización” de los PPPs convencionales, se hace un PPP de “publicitación”, que consiste en una operación de financiación en la que se crea un fondo público cuyos accionistas son los ciudadanos. Este fondo será responsable de la infraestructura; licitará la concesión mediante subasta al pagador más alto y usará parte de este pago para capitalizar el fondo. Se irán introduciendo tarifas gradualmente para recuperar costes, pagar dividendos a los ciudadanos y financiar las inversiones necesarias en el futuro.

En esencia, los vecinos de la zona se convierten en propietarios y promotores de la iniciativa, actuando en colectivo como “proveedor” del servicio a los usuarios que lo demanden, mientras que un ente centralizado tipo administración lleva las labores de regulador. La prestación (gestión última del servicio al usuario) puede ser por un ente local público o una empresa privada, o mixta. Por supuesto, la clave está en la capacidad de las personas y organizaciones para gestionar un programa tan ambicioso, desde el punto de vista de la concienciación ciudadana y el usuario, la gestión técnica y financiera de la operación y la colaboración con el sector privado.

Por otro lado, los avances tecnológicos (blockchain, GPS, apps móviles, …) están haciendo técnicamente posible hacer un seguimiento y una contabilidad detallados sobre el uso del servicio, así como del flujo de dinero. Con una política de transparencia rigurosa, esto arrojará luz sobre las relaciones que hay entre los comportamientos y preferencias del usuario, la calidad y la sostenibilidad del servicio y la gestión del dinero, facilitando entonces las tareas de costear y financiar.

El plan es…que no hay Plan.

Si te preguntas cuál es el plan de infraestructuras de España, la respuesta es que no hay plan. En este artículo explico por qué, y cuales son los ingredientes básicos del plan que necesitamos.

Fotografía: “Money Lays on the Ground”, Christian Wiediger en Unsplash.

El otro día leía sobre la jornada Sector Ferroviario: Liberalización y Mercados Internacionales, organizada por El País Economía y CincoDías. El ministro de Fomento en funciones anunció que se prorroga hasta octubre el plazo para que los operadores privados ferroviarios de pasajeros soliciten su entrada al mercado nacional. Además el ministro anunció el cambio de nombre del Ministerio de Fomento: pasará a llamarse Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana.

Sin embargo, el comentario más singular del ministro fue sobre la elaboración de una estrategia de “movilidad segura, sostenible y conectada que supere la visión de los planes de inversión en infraestructura del pasado“. ¿Está sugiriendo que los planes de inversión del pasado no propiciaban la seguridad, ni eran sostenibles, ni conectados? El ministro lleva razón en que hay que aprovechar la capacidad de las infraestructuras del transporte existentes, pero habla de una “estrategia”, sin detalles de en qué consiste ni cómo se va a llevar a cabo. Si te preguntas cuál es el plan de infraestructuras de España, la respuesta es que no hay plan.

Hay determinadas ideas y aspiraciones, como las que se describen en las Líneas Generales para la Legislatura de 2018, por cierto sorprendentemente similares a las del programa electoral del PSOE de este año 2019. Hay estrategias, y un documento llamado Plan de Infraestructuras del Transporte y Vivienda (PITVI 2012-2014) que ha quedado abandonado de facto y que nunca fue un verdadero Plan, en mayúsculas. ¿Por qué digo esto? Porque un verdadero Plan de infraestructuras debe tener:

  1. Un diagnóstico amplio y riguroso de la situación actual que responda a la pregunta ¿qué infraestructuras tenemos, y cuáles hacen falta?
  2. Una visión a largo plazo: ¿dónde queremos llegar con la inversión en infraestructuras?
  3. Un listado de actuaciones con su desarrollo en el tiempo: ¿exactamente qué inversiones hay que realizar y cuándo se van a llevar a cabo?
  4. Un plan detallado de viabilidad económico-financiera: ¿cómo se van a pagar esas infraestructuras?
  5. Un marco de trabajo bien definido -legal, institucional, técnico, de colaboración con el ciudadano y el sector privado: ¿con qué recursos y herramientas contamos y cuáles necesitamos para llevar a cabo el plan?
  6. Un mecanismo claro de control y evaluación de resultados: ¿cómo sabemos si se está o no ejecutando bien el plan?
  7. Un plan de contingencia: ¿qué hacemos si las cosas no salen como teníamos planeado?

Teniendo unos profesionales sobradamente capaces tanto en el sector público como en el privado y unas herramientas tecnológicas espectaculares, cuesta entender cómo hemos llegado a este punto. La cuestión es que sin un buen plan no habrá buenos resultados nunca, y por mucho que cueste dejar de lado las urgencias del día a día hay que dedicarle atención prioritaria al largo plazo y acordar un plan a la altura de nuestra calidad como sociedad y nuestra aspiración como país.

El punto de partida: el diagnóstico de la situación actual.

Es difícil de creer, pero no hay un diagnóstico detallado, sistemático y políticamente independiente de la situación actual de las infraestructuras. El pseudo-plan PITVI contiene varias páginas ocupadas en su mayor parte por descripciones a nivel macro de la dimensión de la red de infraestructuras del transporte, su marco institucional y su influencia en la economía. No da referencia alguna a informes sobre indicadores de estado y niveles de servicio, ni sobre cómo se mide la calidad del servicio.

Parece ser que los redactores del pseudo-plan dieron por sentado que como expertos conocen exactamente cómo están las infraestructuras existentes y cuáles se necesitan; por tanto, no es necesario justificar más detalles. Por otra parte, el PITVI sólo aborda el transporte y la vivienda. Dejaremos para otro relato la cuestión de la coordinación con los ministerios responsables del resto de infraestructuras: centrales de producción eléctrica y líneas, redes de telecomunicaciones, presas, infraestructuras de abastecimiento de agua y saneamiento, etc.

Lego
¿De verdad tengo todas estas infraestructuras? Foto: Rick Mason en Unsplash

No estamos solos. España, como le ocurre a muchos países, no conoce con precisión el stock real de infraestructuras que tiene. Tenemos aproximaciones, como la base de datos de inversión pública del Fondo Monetario Internacional, pero no tenemos un catálogo actualizado y homogéneo de las infraestructuras con las que cuenta el país, el estado en el que están y el nivel de servicio o funcionalidad que tienen, es decir en qué medida cumplen su función y repercuten positivamente en nuestras vidas.

Sí sabemos que las infraestructuras se están depreciando a gran velocidad por falta de inversión. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal AIReF ya señalaba en 2018 que el stock de capital público en España es muy elevado, situándose por encima de la media europea. Esto obliga a que la inversión bruta vaya destinada a mantenimiento y amortizaciones, dejando poco espacio para la nueva inversión neta.

Tenemos mucha inversión realizada. ¿Esto es bueno? Desde luego es mejor tener exceso de infraestructuras que defecto, y el efecto solo se podrá evaluar con certeza transcurridos años (el efecto económico de las infraestructuras es a largo plazo). Sí sabemos, no obstante, que toda esa inversión no se ha llevado a cabo de forma bien planificada.

En el informe referido antes, AIReF señalaba que “La selección de proyectos no ha priorizado criterios de eficiencia económica y de alineación de incentivos“. Es decir: no se ha planificado. En el caso de la eficiencia, dice que “el gasto en infraestructura es gasto productivo, pero las inversiones deben ser eficientes y no estar infrautilizadas. Ello implica un proceso previo de selección y evaluación de proyectos, identificando su racionalidad económica y sus impactos“. Y sobre la alineación de incentivos (sentido para el conjunto y gestión del riesgo) dice que “es preciso que se garanticen los incentivos adecuados en la ejecución de proyectos de inversión, acotando el riesgo en los mismos para la Administración Pública“, apuntando claramente a las dificultades de las distintas fórmulas de provisión (gestión directa, concesión, etc.) y a la Responsabilidad Patrimonial de la Administración, que tanto ha dado que hablar en el caso de las radiales.

Jornada Colegio de Caminos - AIREF
El presidente de AIReF, José Luis Escrivá, en la Jornada de la Fundación Caminos en abril de 2018. Foto:AIReF

Para una mejor idea de lo que hablamos cuando hablamos del riesgo inherente a las decisiones de la Administración en materia de infraestructuras, en un artículo anterior de este blog puedes leer cómo la falta de rigor en la gestión de un contrato de concesión de obra pública ha derivado en un pleito que podría acabar costando al contribuyente 3.000 millones de euros.

¿Qué es un buen diagnóstico?

No hay fórmula mágica, pero sí tenemos modelos que apuntan a las buenas prácticas. En Estados Unidos, la American Society of Civil Engineers elabora cada cuatro años un informe de evaluación de las infraestructuras del país, que cuenta con amplia difusión mediática y es una de las referencias principales en los foros sectoriales y políticos. En Reino Unido, la Institution of Civil Engineers algo similar cada año, elaborando un informe independiente sobre el estado de las infraestructuras cuyas conclusiones y recomendaciones se presentan en el parlamento y en los medios de comunicación.

La infraestructura de EEUU saca un aprobado raspado. Fuente: ASCE Infrastructure Scorecard 2017

Una posibilidad en España es que el Ministerio de Fomento -o mejor aún: una comisión interministerial- contratase un informe independiente sobre el estado de las infraestructuras, cuyo alcance y aplicación fuese consensuado con la Federación de Municipios y Provincias, las asociaciones profesionales del sector, la AIReF y las asociaciones de usuarios. El informe podría contar con un comité supervisor con representación de los distintos grupos de interés para garantizar la independencia y el cumplimiento de los objetivos de rigor y transparencia.

Más allá del diagnóstico

La visión de qué país queremos tener y qué papel juegan las infraestructuras en esa visión es, por cuestión política, quizás el punto de la planificación que más desarrollado tenemos en nuestro país. De hecho, se puede decir que no tenemos un plan, sino una visión. Un listado de aspiraciones.

Tampoco tenemos un presupuesto. El PITVI tiene unos párrafos donde se muestran los totales de inversión estimada para cada tipo de modo de transporte además de la vivienda. En ningún caso se menciona cómo se van a financiar esas inversiones (la sección 5.2 Fuentes de Financiación es una colección de generalidades y vaguedades), y mucho menos se habla de los costes de operación y mantenimiento previstos. Ahora que el PITVI está en hibernación nos tenemos que contentar con una declaración de intenciones del 2018 que el Ministerio llama Líneas Generales para la Legislatura, donde no hay un listado de actuaciones, ni presupuesto, ni referencia a los mecanismos de financiación a pesar de que sí se anuncia la supresión de peajes en autopistas. Se afirma por otro lado que se continuará el Plan Extraordinario de Inversiones en Carreteras (PIC), que a fecha de julio de 2019 sigue sin arrancar.

Un plan sin presupuesto ni estudio de fuentes de financiación es un brindis al sol. Este problema es sistemático en la Administración española, tanto central como autonómica y local, y está en el centro de la debilidad del proyecto de país.

¿Tu familia se plantearía comprar una casa sin saber dónde, cuánto os va a costar ni cómo la vais a pagar? Seguro que no. Entonces, ¿cómo es que no sabemos cuánto se prevé invertir en infraestructuras, cuánto costará explotarlas y mantenerlas y de dónde va a salir todo ese dinero? El rigor y la transparencia en este asunto es una necesidad básica que debemos abordar urgentemente para garantizar la legitimidad y la sostenibilidad del sistema.

Como ejemplo de lo que constituye un buen plan, en contraste de lo que ocurre con el Ministerio de Fomento, podemos tomar el Plan 2050 del Área Metropolitana de Chicago. Este plan explica con puntos y comas la visión, el plan de trabajo, el presupuesto detallado, el origen de los fondos y los mecanismos de ejecución y seguimiento. El ciudadano puede a través de la web del plan hasta consultar los salarios de los directivos públicos involucrados en proyectos de inversión específicos.

Volvamos al PITVI -nuestro pseudo-plan durmiente-, en busca de los mecanismos de seguimiento y evaluación, es decir las herramientas con las que contamos la Administración y el contribuyente -y las que necesitamos- para asegurar que el plan se lleva a cabo correctamente, detectar las posibles desviaciones y tomar las medidas de ajuste que correspondan. La sección IV. SEGUIMIENTO Y GESTIÓN del plan habla de los instrumentos de seguimiento y evaluación, la concertación y cauces de participación ciudadana y las revisiones y adaptaciones futuras del plan. En su forma, adecuado. En el contenido, una vez más, vaguedades y generalidades.

El PITVI dice textualmente: “se instrumentará, de forma paralela a su desarrollo y puesta en marcha [del plan], un sistema de seguimiento y evaluación rigurosa, objetiva y permanente del mismo“. Y designa al Observatorio del Transporte y la Logística en España (OTLE) como responsable de este seguimiento, asegurando que “analizará el grado de desarrollo de las actuaciones contempladas en el PITVI así como su contribución a la consecución de los objetivos especificados en el plan“. Os invito a repasar los informes y los datos que el observatorio publica en su web. Si no tenéis tiempo ni interés, os avanzo un par de observaciones:

  1. No hay referencia alguna al grado de cumplimiento del PITVI.
  2. Ningún indicadores del Observatorio permite valorar la efectividad y la eficiencia de la administración y el resto de actores involucrados en la ejecución del plan.
  3. En los pocos indicadores que permitirían hacer una aproximación lejana al grado de cumplimiento del plan, como por ejemplo el 3.1.2 Evolución Comparada de la Inversión, el VAB (valor agregado bruto) y la demanda de transporte, solo se dispone de datos hasta el 2016, en totales por modalidad (sin detalle por proyecto ni programa) y en PDF.
Indicador 3.1.2: Evolución comparada del stock de infraestructura, el VAB y la demanda de transporte. Fuente: OTLE

Un verdadero Plan ha de dar respuestas a las preguntas que determinan su éxito como “empresa nacional”, en el más amplio sentido de la palabra, como por ejemplo:

  • ¿Las instituciones y leyes (principalmente la de contratos del sector público) que tenemos son suficientes y adecuadas para hacer el plan una realidad en el contexto que nos encontramos?
  • ¿Qué capacidades y talento tiene el sector público y qué recursos necesita para hacer frente a los retos modernos de las infraestructuras, en el contexto de un programa integrado a nivel nacional?
  • ¿Cuál es la capacidad y talento del sector privado y las asociaciones profesionales de contribuir a la realización de este plan de infraestructuras?
  • ¿Qué mecanismos de colaboración con las partes interesadas hay que articular para cada caso concreto, y para el plan en general?
  • ¿Qué instrumentos de seguimiento y evaluación se usarán?

En el capítulo 6 del monográfico sobre PPPs de este blog hago un análisis más detallado sobre la importancia de los recursos, la transparencia y el marco de gobernanza en las políticas de infraestructuras, con especial atención a la colaboración público privada, que precisamente menciona -pero no concreta- el PITVI como mecanismo fundamental de provisión.

Tenemos madurez y capacidad más que suficiente -hablo tanto del colectivo del sector infraestructuras como del país- para abordar el reto de la planificación en un entorno tan complejo y volátil. Es cuestión de organizarnos bien. Espero que las declaraciones del Ministro de Fomento de “más datos y menos hormigón” signifiquen que el Ministerio y otras instituciones del Estado están trabajando de forma decidida y coordinada en la elaboración de un verdadero Plan de Infraestructuras porque, de momento, el plan es que no hay plan.