PPPs en Crisis (7). Evolución

Recapitulación y reflexiones finales sobre el diseño y la gobernanza de las PPPs para infraestructuras públicas.

Fotografía: Puente del Gran Manglar, Cartagena, Colombia. José Cordovilla (2018)

En vista de la incapacidad de los PPPs convencionales para cumplir su cometido, y después de repasar las dinámicas de fondo en las infraestructuras, podemos dibujar algunas cualidades y principios de gobernanza para un modelo mejor: más resiliente, funcional, transparente y adaptativo.

El desarrollo de infraestructuras necesita urgentemente colaboraciones donde se preste tanta atención a la capacidad, compromiso y continuidad de las personas encargadas de llevar a cabo la empresa como a los contratos y mecanismos que la rigen.

Antes de buscar la financiación para inversiones, el sector público debe asegurar la disponibilidad de personas e instituciones capaces de dirigir hacia buen puerto esas inversiones y de sostener la creación de valor público en el largo plazo.

La relación con el sector privado y otros actores (grupos de interés, ONGs, gestores públicos, líderes políticos) ha de contar con planes estratégicos de transparencia y uso de la información, antes de redactar los acuerdos de colaboración. En estos planes se pueden identificar y definir las capacidades de las partes involucradas, sus intereses y sus dinámicas de funcionamiento, junto con una estrategia para que todos entiendan y adopten el valor que les aporta la transparencia, reduciendo la suspicacia y el miedo a “revelar” o compartir información valiosa.

Dado el poder transformador de las tecnologías de la información, los mejores modelos de gobernanza serán aquellos que hagan más efectivo y responsable el flujo de información. Al reconocer la información como un activo tan valioso como la infraestructura en sí, estaremos abriendo un campo de posibilidades (por ejemplo, el uso del valor de los datos como motor de desarrollo), pero también de riesgos que gestionar (la protección de datos o la seguridad).

Es muy complicado garantizar la ausencia total de conflictos de intereses, pero el propio ejercicio de identificarlos y acotarlos es un refuerzo de la colaboración y evitará sorpresas futuras cuando las condiciones del entorno cambien. Se deben además exigir los mismos estándares de transparencia a los socios públicos que a los privados, dentro de los límites que garanticen la seguridad y la competitividad.

El uso de un lenguaje claro y sencillo para describir los objetivos comunes, los riesgos y las relaciones entre las partes es fundamental para mantener la confianza en la colaboración. Más allá de la negociación de términos y condiciones, se debe abordar desde el principio la cuestión estratégica del lenguaje y la comunicación, ya que será un factor clave en la gestión de expectativas -incluido el usuario- y la resolución de conflictos en el largo plazo.

El fomento de un lenguaje claro y común, enfocado a objetivos e intereses comunes -y no exclusivamente a cuestiones financieras, legales y técnicas-, puede convertirse en la piedra angular del cambio cultural en la colaboración público-privada.

Desde el punto de vista técnico, se requiere desde el inicio un diagnóstico riguroso y sistémico del problema de qué infraestructura se necesita y cómo se prestará el servicio. En el sector de la construcción hay un largo y fascinante camino por recorrer en cuanto a productividad e innovación, pero la inercia del “business as usual” suele llevar a la adopción de soluciones monolíticas, que se apoyan en sofisticados instrumentos que no recogen -como se vio antes- las dinámicas de creación o destrucción del valor de la colaboración, ni tienen la capacidad de adaptarse a cambios sustanciales.

Agrupar elementos que tienen ciclos de vida, funcionalidad y consideraciones económicas, contables y legales muy dispares en un único contrato puede no ser la solución óptima, y en muchos casos ni siquiera una opción viable. Queda un largo camino por recorrer en el proceso de prueba y error para la construcción de modelos de PPP adaptativos. Para empezar, tendremos que desagregar los sistemas de infraestructuras en elementos más homogéneos, no según criterios de recursos financieros ni de eficiencia, sino de contribución al valor a largo plazo. Al margen de la capacidad de diagnóstico, aumentar el número de interfaces (movimiento contrario a la agregación por economía de escala del gran proyecto de infraestructura) requiere desarrollar estándares y protocolos que garanticen la continuidad, y que no conviertan a estas interfaces en obstáculos.

Tecnologías como el blockchain están revelando posibilidades muy interesantes para garantizar homogeneidad, rigor y seguridad en relaciones contractuales, financieras y técnicas, eliminando además un gran número de intermediarios y sus costes asociados, lo que hasta el momento ha impedido por ejemplo a la adopción de PPPs en proyectos de pequeña escala. Este cambio de paradigma comienza con un cambio de mentalidad en el sector.

Elementos de buen gobierno en partenariados público-privados

Una posible evolución natural del modelo actual de PPP es hacia una participación más intensa del sector privado en infraestructuras o elementos de vida útil más corta y que tienen un impacto claro y directo en la eficiencia del servicio, de una forma más compatible con la naturaleza  corto y medio placista del sector privado. El socio público, por otro lado, podría asumir aquellas que tienen vidas útiles muy largas (y por tanto responsabilidad intergeneracional) y que cuentan con menos recorrido para ganancias en eficiencia, o bien allí donde la eficiencia no sea cuestión de primer orden. En este paso previo de diseño de la estructura óptima del PPP se deben también considerar las externalidades (positivas y negativas) y la creación o destrucción de valores intangibles como la reputación o la legitimidad social.

Hay que insistir en la necesidad de transparencia y buena comunicación, sobre todo con el ciudadano, quien -técnicamente capaz o no- ha de estar informado adecuadamente sobre qué infraestructuras se necesitan, cómo se pagan y cómo se operan.

Hay que acostumbrarse a reconocer la imposibilidad de predecir el futuro, más aún en un entorno cada vez más incierto y complejo. Basar toda una compleja estructura de contratos en hipótesis a treinta años es una garantía de fracaso. Es mucho más probable que las empresas perduren si se conciben mediante planificación estratégica y toma de decisiones basados en un rango de escenarios posibles, algo que ya se hace en el sector privado con los planes de continuidad de negocio. Con este enfoque se analiza cómo se ven afectados los intereses de las partes en cada escenario y qué vías de acción caben, pudiendo entonces diseñar mecanismos de compensación, incentivos o adaptación que favorezcan la continuidad de la empresa y la consecución de objetivos a largo plazo.

Estos principios que mencionamos encuentran situaciones muy distintas en función de la escala geográfica: estado, comunidades autónomas, municipios, etc. Una solución integradora puede ser el establecimiento de centros de excelencia en la administración central para la gestión estratégica de las políticas de PPPs y el acompañamiento a administraciones sub-nacionales.

Para innovar y adaptarse hay que estar dispuesto a pensar y actuar de otras formas. Por eso es tan necesario hacer ejercicio de humildad y abstracción y observar cómo en otros ámbitos se resuelven problemas complejos. Encontramos ejemplos en el sector del software y las tecnologías de la comunicación, o incluso en el arte. Sin embargo, no basta con adoptar los instrumentos o tecnologías que usan los emprendedores y trabajadores de estos sectores para afrontar retos colaborando, porque nos equivocaríamos de lleno en el enfoque. El verdadero motor de estas industrias está en el talento, la actitud y los valores de las personas que las forman.

La transformación hacia un nuevo modelo de colaboración público-privada en infraestructuras necesita instrumentos innovadores, pero más aún necesita talentos, actitudes y valores que permitan empresas de colaboración valiosas y duraderas.

[FIN..por ahora]


Me podéis enviar un email o escribir abajo vuestros comentarios. Esto de las infraestructuras no tiene recetas mágicas ni soluciones magistrales. Se trata de un gran esfuerzo colectivo, mucho diálogo y mucha empatía.

Mis agradecimientos a Juan Luis Manfredi y a Juan Carlos Bravo por sus consejos y críticas al borrador de este escrito.

PPPs en Crisis (6). Valor a largo plazo

Tercer pilar de las PPPs: Mayores beneficios a largo plazo: colaboración, intercambio de experiencia y creación de valor intergeneracional

Fotografía: Parking Centro Hospitalario Pamplona. José Cordovilla (2016)

Los argumentos económico-financiero (atracción de capital para infraestructuras) y técnico (servicios más eficientes y fiables) son los más explícitos, evidentes y poderosos en el discurso sobre las ventajas de los PPPs. Hay un tercer argumento que frecuentemente queda en un lugar secundario en el debate, pero que tiene una relevancia mucho mayor en el resultado a largo plazo: la capacidad del PPP de generar beneficios de forma sostenible para todas las partes interesadas.

Los beneficios aquí no se limitan a la rentabilidad financiera del socio privado, el cumplimiento de los requisitos técnicos que establece el socio público y la satisfacción del usuario por el servicio recibido.

La propuesta de valor de un PPP suele incluir aspiraciones más amplias, como la mejora de la economía y la calidad de vida del entorno, la mejora de la competitividad del sector privado, el refuerzo de la capacidad institucional, la creación e intercambio de conocimiento, mayores capacidades empresariales y profesionales, etc.

Estos resultados amplios y de fondo (conocidos como “outcomes” en inglés) solo son visibles al cabo del tiempo y Se construyen de forma gradual, a través de procesos complejos de acumulación y refuerzo positivo entre los elementos que integran el sistema infraestructura-entorno. Procesos alimentados por la disponibilidad y uso de la información, las percepciones e intereses de los socios de un PPP, la confianza en las reglas y mecanismos de la colaboración, el conocimiento y las habilidades de las personas que deciden y gestionan, la satisfacción del usuario y el contribuyente, etcétera. Son precisamente estos elementos cualitativos y difíciles de articular los que dan la capacidad de crecer y adaptarse a la “empresa” creada por las partes interesadas en un PPP. Y al contrario,  su ausencia genera dinámicas de desconfianza, oportunismo, cortoplacismo, erosión de la legitimidad y en última instancia la denuncia del contrato y disolución de la colaboración.

La fuerza de un contrato de PPP reside en la capacidad de las partes para sostener los valores, las capacidades, los compromisos y los esfuerzos conjuntos que lo motivan. Es aquí donde la gobernanza juega un papel fundamental para la viabilidad y sostenibilidad de los PPPs.

La gobernanza es el puente que conecta los valores, intenciones, esfuerzos y decisiones de las partes con los resultados. A mayor duración de la colaboración planteada, más sólida ha de ser la gobernanza. La disfuncionalidad del modelo tradicional de PPP se debe, sobre todo, a la excesiva atención prestada a la sofisticación de los procedimientos y los contratos, a costa de la atención a las dinámicas que de verdad determinan la confianza y la colaboración entre los interesados.

El socio público, por ejemplo, tiende a centrarse en justificar la viabilidad de la inversión, componer el mecanismo administrativo óptimo para la contratación y generar el máximo interés en el sector privado por competir por el contrato. En la práctica, no obstante, la sostenibilidad de un PPP depende más de que se cuente con personas capacitadas para entender y gestionar las complejidades e imprevistos en el tiempo. Estas personas toman decisiones en entornos de gran incertidumbre que tendrán consecuencias en los patrones de desarrollo de varias generaciones. Son personas encargadas de crear valor intergeneracional.

En Irlanda, por ejemplo, tras el estallido de la crisis financiera del 2008 y el colapso de la industria de la construcción, se produjo un éxodo masivo de profesionales del sector que ha conducido años más tarde a un tremendo déficit de capacidad del sector público para llevar adelante un nuevo programa de infraestructuras mediante PPPs. El gobierno de este país se enfrenta a una escasez de habilidades profesionales que está generando una inflación notable en el coste de los recursos. En los países de Europa oriental se han intentado desarrollar grandes programas de PPPs en infraestructuras en los últimos diez años, en muchos casos con sonados fracasos por incapacidad de los gobiernos para gestionar los programas, para decidir finalmente regresar a las fórmulas de contratación pública convencionales.

Los PPPs son empresas complejas y requieren un alto grado de capacitación por parte de todos los socios. La retención del talento capaz de manejar estas empresas es fundamental para su éxito a todos los niveles y a lo largo del tiempo..

En lugar de centrarse en construir la enorme estructura de formal necesaria para un PPP, el socio público debe en primer lugar diseñar y llevar a cabo un programa de recursos humanos y materiales que sostenga el plan de infraestructuras, asegurando la captación, formación y retención de profesionales capaces y comprometidos. Un sector público capaz es condición necesaria para un PPP exitoso.

Factores que erosionan el principio de beneficios a largo plazo

Otro gran obstáculo para la sostenibilidad de la colaboración es la pérdida de confianza y compromiso entre las partes. Las dinámicas de erosión de estas “cimentaciones” de los PPPs son diversas y algunas se han mencionado en párrafos anteriores.

Otras causas mucho más sutiles y poderosas son las relacionadas con la comunicación y el lenguaje. La terminología opaca y tecnocráctica de los PPPs es, en sí, un obstáculo para la colaboración. Y aún así, brillan por su ausencia los PPPs donde se utilice un lenguaje claro, sencillo y directo para comunicar las intenciones, los objetivos, las responsabilidades y los derechos de las partes -incluyendo usuarios, contribuyentes y otros grupos de interés-.

La jerga técnica, financiera y legal que acompaña a los PPPs crea barreras a la comprensión y capacidad de decisión de determinados participantes en la empresa común. Esta es la semilla de la desconfianza hacia los PPPs y de la posible pérdida de legitimidad de las instituciones que la promueven. La colaboración en un entorno diverso y complejo necesita lenguajes comunes. No me refiero a que los documentos técnicos, financieros o legales no requieran lenguajes específicos, sino a que un requisito extraordinariamente importante es un lenguaje claro que refuerce el alineamiento y la confianza entre las partes. Sin duda es una tarea que requiere un esfuerzo colectivo importante, pero igualmente necesario. Si se articulan los incentivos adecuados es una meta alcanzable. Un ejemplo lo tenemos de nuevo en el sector del software, donde proliferan ecosistemas de colaboración basados en lenguajes “de alto nivel” más sencillos que sus predecesores, aplicaciones de código abierto y estándares transparentes y robustos de intercambio de información.

La transparencia es otro de los requisitos sine qua non para el éxito de los PPPs. Tomemos como ejemplo el caso de las “radiales” del Ministerio de Fomento del gobierno español. La opinión pública tiende a pensar que proyectos (PPP) como estos “privatizan beneficios y socializan pérdidas”, en referencia al supuesto “rescate” de las empresas concesionarias. Este rescate se corresponde con la responsabilidad patrimonial de la administración, que obliga al gobierno a compensar a las empresas por las inversiones pendientes de amortizar tras su quiebra. Por otro lado, las empresas reclaman que los costes de expropiación resultaron mucho mayores de lo proyectado y los ingresos mucho menores de lo esperado. Sin embargo poco se habla por lo general de los bancos financiadores de estos proyectos, que han perdido hasta un 70% de los préstamos que hicieron a las empresas concesionarias para llevar a cabo las obras. Y mucho menos se conoce sobre las sucesivas decisiones tomadas por la administración desde la concepción de los proyectos hasta su quiebra y las gestiones posteriores de rescate y posible refinanciación.

Hasta la fecha no es posible encontrar en la página web del Ministerio de Fomento información para el público general que explique con claridad por qué se decidió en su momento que los proyectos eran viables, cuáles fueron los errores, cuáles las consecuencias, cuánta es la responsabilidad actual y futura de cada parte (incluyendo el contribuyente), o qué gestiones se están llevando a cabo actualmente para garantizar el interés público, evitar daños mayores a la colaboración con el sector privado e incorporar las lecciones aprendidas en futuras actuaciones.

La falta de claridad y transparencia es responsable directa de alimentar una desconfianza generalizada hacia las concesiones de infraestructuras, que han tenido sus sombras en la historia de las infraestructuras de España, pero que también han generado muchas luces, menos susceptibles de aparecer en titulares de prensa.

Un ejemplo menos convencional de PPP y transparencia es el de Transport for London (TfL), la empresa municipal de Londres encargada del transporte urbano, que en 2016 decidió poner a disposición del público a través de su página web y en tiempo real toda la información sobre el servicio que gestiona, garantizando la anonimidad y seguridad de los usuarios. Esta iniciativa ha desencadenado una multitud de aplicaciones de software desarrolladas por empresas privadas, ONGs e individuos que ofrecen servicios -con fines lucrativos, lúdicos o sociales- que aportan valor a los usuarios y a la sociedad en general.

Relacionado con la transparencia está la cuestión de los conflictos de interés. En entornos cada vez más complejos la relación causa-efecto tiende a difuminarse y se vuelve más difícil identificar los flujos de intereses. Para que las iniciativas de colaboración perduren necesitarán, por un lado, estructurarse de forma coherente, y por otro dotarse de mecanismos que permitan la adaptación alos cambio. Ambas tareas requieren que todo el proceso se aborde con:

  • Transparencia en cuanto a necesidades, ventajas, debilidades e intereses de las partes para definir las fórmulas de colaboración, así como en cuanto a su funcionamiento.
  • Capacidad y rigor en la recogida y tratamiento de la información relevante para la toma de decisiones, la comunicación y divulgación y la prevención de comportamientos oportunistas que vayan en contra de los principios del partenariado.
  • Flexibilidad para adaptarse, lo que también implica apostar por entornos de experimentación donde se prueben fórmulas innovadoras que, si fracasan, acarreen costes asumibles y que en caso de funcionar puedan generar beneficios a largo plazo.

PPPs en Crisis (5). Eficiencia

Segundo pilar de las PPPs: Mayor eficiencia en la prestación: hacer posible servicios más eficientes y fiables gracias a la participación del sector privado

Fotografía: Penang, Malaysia: Cranes of Penang Harbour by CEphoto, Uwe Aranas (2014)

El segundo pilar de los PPPs es la introducción de mayor eficiencia y fiabilidad en la construcción de la infraestructura y en la gestión del servicio por parte del sector privado. Estos beneficios esperados a corto y medio plazo se conocen como “outputs” en terminología inglesa. La mayor eficiencia, sin embargo, no es inherente al sector privado, sino a los mecanismos que hacen posible la alineación de intereses y capacidades de las partes.

En Reino Unido, donde el modelo PPP se puso en práctica por primera vez, el tribunal de cuentas  (National Audit Office) llevó a cabo en 2018 una evaluación integral del programa Private Finance Initative (PFI) que incluye más de setecientos proyectos de infraestructura social a lo largo de tres décadas con una inversión total acumulada de 60.000 millones de libras y pagos al sector privado cercanos a los 10.000 millones de libras al año. El informe concluye que esta forma de PPP ha resultado entre un 40% y un 60% más cara que la alternativa pública.

Entre las causas del sobrecoste que detalla el informe, destacan la escasa eficiencia en construcción y explotación por parte del socio privado, el no sostenimiento de las condiciones iniciales de contrato (modificaciones oportunistas) y la inflación intencionada de los precios.

El sector de la construcción es hasta un 50% menos productivo que otros sectores industriales y en términos nominales es menos productivo que hace 50 años. Estudios recientes muestran además que la gran mayoría de las grandes obras públicas acaban sistemáticamente excediendo los costes y los plazos establecidos. Se desprende entonces que mientras no se aborde el grave problema de la productividad del sector, los PPPs seguirán siendo operaciones arriesgadas para el contribuyente.

La extracción de beneficios de la empresa concesionaria a través de empresas subcontratistas vinculadas que repercuten precios inflados a ésta es una práctica no poco habitual en el sector, con mecanismos de subcontratación poco transparentes y no sujetos a competencia. Esto puede derivar en baja rentabilidad o pérdidas para la concesionaria, menor disponibilidad de reservas para reinversión y contingencias, déficits en el estado de la infraestructura, deterioro del servicio y menor demanda de uso. Un círculo vicioso que en ocasiones termina en la quiebra de la concesionaria, necesidad de rescate mediante fondos públicos, posibles cortes del servicio y en cualquier caso generación de desconfianza en este tipo de colaboraciones.

Aunque existe el potencial para mejorar la eficiencia en la prestación del servicio mediante PPPs, no se dispone aún de mecanismos suficientemente contrastados para gobernar estas dinámicas y asegurar que esta eficiencia se materializa.

Los costes de transacción (gastos de planificación, preparación contratación y financiación) de estas operaciones son elevados, por lo que el sector privado favorecerá las inversiones más cuantiosas -por economías de escala e intereses de asesores y agentes. Según mi experiencia en la estructuración de PPPs de infraestructuras, el coste promedio de preparación y contratación de un PPP para el sector público es de entre el 2% y el 3% de la inversión total.

De ahí que muchos gobiernos opten por la agregación de proyectos (“bundling”) para hacerlos más atractivos al mercado. Pero no es el tamaño de la infraestructura lo que aporta valor social y económico, sino el cumplimiento de los requisitos de funcionalidad y calidad del servicio.

Factores que erosionan el principio de captación de mayor eficiencia

Volviendo al ejemplo anterior de los terraplenes de autopistas, no es su construcción en masa lo que requiere de deuda y eficiencias privadas para generar valor público, sino las combinaciones de innovación técnica y financiera que pueda traer el sector privado para garantizar unas condiciones sostenidas de comodidad y seguridad en la circulación. Combinar elementos de alta y baja eficiencia en una sola estructura contractual de financiación más costosa es otro de los círculos viciosos que perpetúan la disfuncionalidad del modelo. El criterio de escala no garantiza las ganancias de eficiencia y en muchos casos, de hecho, las desincentiva por mezclar dimensiones divergentes del problema.

En el planteamiento de colaboraciones a largo plazo sería más racional y coherente desagregar el problema de la infraestructura en partes según las dinámicas que comentamos, asignado después capacidades públicas y privadas solo en aquellas áreas y aquellos componentes donde sean posibles mecanismos de gobernanza que creen dinámicas sostenibles para las partes, mientras se aseguran la calidad y la continuidad del servicio. El problema de la desagregación está en el llamado “riesgo de interfaz”, que se refiere a los posibles conflictos que se produzcan entre las partes responsables de cada lado. Como se comentará más adelante, la tecnología combinada con instrumentos poderosos de gobernanza como la transparencia pueden reforzar de estas interfaces, reduciendo el riesgo de conflicto.

En cuanto a la contratación pública de PPPs, el objetivo de eficiencia se da de bruces con la complejidad y duración de los procesos de contratación y los mecanismos de gestión, que hacen de barrera de facto a la competencia y tienen a la larga un efecto de concentración del sector por economías de escala y por escasez de talento profesional, resultando en un menor número de ofertas competidoras para contratos de enorme cuantía económica y relevancia social.

La eficiencia en los procesos de contratación pública tiene una relación directa con la eficiencia última en la prestación del servicio y en la creación de valor público.

El argumento de eficiencia en los PPPs no es por tanto autosuficiente y requiere de diagnósticos claros e independientes de las capacidades de las partes, sus intereses y sus riesgos para después articular mecanismos de gobierno que creen dinámicas de confianza y colaboración.

PPPs en Crisis (4). Financiación

Primer pilar de las PPPs: Mayor captación de inversión – hacer posibles las infraestructuras.

Fotografía: Carlsbad Desalination Plant. George J Janczyn (2016)

 

El principal y más poderoso motivo por el que los gobiernos se interesan por el modelo PPP es la captación de mayores recursos financieros para financiar obras públicas, con la idea de que se conseguirán más infraestructuras sin aumentar la deuda pública.

Las obras públicas en su gran mayoría tienen un coste de inversión muy alto y unas tasas de repercusión de costes al usuario bajas -por motivos principalmente políticos, necesitando subvenciones a la tarifa en muchas ocasiones.

El corsé de responsabilidad fiscal y la falta de instrumentos financieros flexibles, innovadores y socialmente responsables empujan a muchas administraciones hacia el uso de instrumentos como los PPPs altamente endeudados mediante préstamos comerciales, para financiar infraestructuras que en el corto plazo no son económicamente autosuficientes. No cuesta ver que se trata de un espejismo, el espejismo de los PPPs, si recordamos que, en la práctica, tan sólo una mínima parte de las infraestructuras públicas se consiguen financiar por esta vía (ver gráficas en el capítulo 2).

El espejismo de los PPPs se hace más patente en las administraciones regionales y locales, deseosas de ver en sus territorios fenómenos de desarrollo que observan en las grandes ciudades, siendo más fácilmente “seducibles” por el atractivo de las grandes inversiones privadas.

Difícilmente observan estos gobiernos que son precisamente las dinámicas de las grandes ciudades las que crean los flujos continuados de dinero que sustentan la inversión privada en el largo plazo, y no la fórmula PPP en sí. Aquí es donde precisamente hay un mayor riesgo de fracasos estrepitosos de PPPs, que avivan la oposición pública a este tipo de colaboración. Recordemos el caso del aeropuerto de Ciudad Real y la huella que ha dejado en la conciencia colectiva española.

En ausencia de flujos continuos de ingresos, el sector privado no acude a competir a menos que existan mecanismos que complementen al pago por uso (ayudas a la inversión, cofinanciación, pago por disponibilidad) o instrumentos de cobertura (garantías públicas y seguros), que como han puesto de manifiesto Eurostat o el Tribunal de Cuentas Europeo acaban frecuentemente desvirtuando el principio de transferencia de riesgos por el cual se asume un mayor coste de la deuda (privada) a cambio de una mayor eficiencia en la prestación. La propia ley española de contratos del sector público de 2017 contiene ya disposiciones detalladas (Art.14) sobre la transferencia del riesgo operacional, algo que no existía en la anterior ley y se ha incorporado a partir de las exigencias de la Directiva Europea de Concesiones.

Un ejemplo de gestión pública cuestionable del riesgo operacional lo tenemos en la concesión de ACESA, la primera de carreteras de España, que nació en 1967 y después de cincuenta y dos años perdura gracias a sucesivas modificaciones y ampliaciones del contrato de concesión que han sido deficientemente gestionadas por el gobierno: la última modificación de 2006 ha derivado en una demanda de la empresa concesionaria al gobierno, a quien reclama cerca de 3.000 millones de euros de compensación.

Por otra parte, muchos de los elementos más costosos de las infraestructuras tienen vidas útiles muy largas, llegando a estar por encima de los 50 años (por ejemplo, las grandes estructuras y los terraplenes de las autopistas). La contabilidad de estos activos se realiza en la práctica con tasas de amortización acelerada, que resultan en períodos de amortización mucho más cortos que los de deterioro físico real y permiten una reducción de la base imponible del impuesto de sociedades. Conviene además recordar que las sociedades vehículo con frecuencia se articulan mediante complejas estructuras societarias y flujos de capital a través de filiales en paraísos fiscales. Estas grandes operaciones financieras son susceptibles por tanto de contribuir a la erosión de la base imponible y al traslado de beneficios, que debilita sensiblemente la capacidad de conseguir un objetivo fundamental de los PPPs: la creación de valor público.

Factores que erosionan el principio de captación de recursos adicionales

Un caso notable es el de Thames Water, la empresa privada que gestiona el suministro de agua y el alcantarillado de Londres, que se ha visto envuelta en enormes controversias por haber repartido grandes dividendos a sus sucesivos accionistas mientras la calidad del servicio se ha reducido y la deuda financiera ha aumentado enormemente, a pesar de los sofisticados mecanismos de control del regulador público. Recordemos que en el Reino Unido se llevó a cabo en la década de los ochenta la privatización de las empresas responsables del suministro de agua y alcantarillado urbano, estableciendo un ente regulador independiente, OFWAT, que impone los objetivos de calidad del servicio, las estructuras de tarifas, los requisitos de inversión y los límites de rentabilidad de estos operadores.

Este caso no es el único en la madura experiencia de la participación privada en el agua en Inglaterra: un estudio exhaustivo de la Universidad de Greenwich concluyó en 2018 que las subidas en la factura del agua de los hogares (un 40% desde la privatización de los servicios desde 1989) han acabado sufragando los crecientes intereses de la deuda, a pesar de que estas subidas se diseñaron en base a previsiones de crecimiento de costes e inversiones en ampliaciones y mejora de la infraestructura.

El argumento de mayor captación de financiación en los PPPs requiere por lo tanto de un estudio detallado de los fundamentos legales y financieros de las infraestructuras, pero más aún de cómo abordan la naturaleza del servicio y cómo condicionan las dinámicas de intereses, capacidades y limitaciones de las partes implicadas, así como del establecimiento de mecanismos de gobernanza que ayuden a afianzar los objetivos de largo plazo. No olvidemos que los grandes proyectos de interés público como los PPPs trascienden las cuestiones financieras, que actualmente acaparan toda la atención. La cuestión de los recursos para inversión ha de ser un elemento más en el conjunto de factores en la toma de decisiones estratégicas para el territorio.

PPPs en Crisis (3). El modelo vigente

El modelo convencional de PPPs: los principales argumentos que llevan a utilizarlo.

Fotografía: Interior del nuevo Aeropuerto de Bogotá en 2013. Felipe Restrepo Acosta

El modelo convencional de PPP, como se comentó antes, es el resultado de la evolución de las políticas de infraestructuras y desarrollo de determinados países, y que las instituciones multilaterales han fomentado, adaptado y recogido en una especie de “cúmulo de conocimiento” que ha adquirido un avanzado grado de madurez teórica y práctica, como se recoge en la iniciativa PPP Knowledge Lab.

Los beneficios anunciados por los defensores del modelo tradicional de PPP son muchos, pero destacan tres:

  1. Captación de mayores recursos económicos para la provisión de infraestructuras;
  2. Creación de valor público a corto plazo a través de un adecuado reparto de riesgos entre el socio público y el privado, que asegura que la asignación de recursos y de responsabilidades es eficiente para todas las partes;
  3. Creación de valor público a largo plazo mediante la consolidación de dinámicas de colaboración con el sector privado que mejoran la capacidad de gestión del sector público, el intercambio de conocimientos, el fomento de la actividad económica y en última instancia el bienestar social de los beneficiarios.
Pilares del modelo de PPP convencional

No existe una única definición de PPP -y es difícil que la haya, dada la amplitud y variedad de los problemas que abarca. En la práctica, sin embargo, sí existen una serie de características que identifican un PPP convencional de forma más o menos clara, que son:

  • Se basan en un contrato entre gobierno (socio público) y el sector privado (socio privado) para llevar a cabo una infraestructura o servicio, manteniendo el socio público la titularidad. Es, por tanto, una forma de contratación pública.
  • El fin último del contrato no es recibir la infraestructura física en sí, sino el servicio que presta.
  • Las inversiones requeridas para la puesta en marcha (y frecuentemente también la explotación) del servicio son elevadas.
  • El contrato o los contratos se articulan de forma que cada riesgo se asigna a la parte más capacitada para gestionarlo (principio de la eficiencia en el reparto de riesgo). De este principio se desprende la práctica de que el socio privado aporte recursos financieros que el socio público no puede aportar, además de experiencia y los incentivos adecuados para la construcción y operación eficiente de la infraestructura.
  • El socio privado financia, construye y explota la infraestructura a cambio de un derecho de cobro, que vendrá del usuario del servicio, del socio público o de ambos.
  • Se suelen articular mediante el establecimiento de “sociedades vehículo” que asumen los derechos y obligaciones contractuales.
  • Una parte mayoritaria se financia mediante deuda (se conocen como inversiones “apalancadas”, lo que convierte al contrato de crédito en un elemento fundamental y determinante del PPP.
  • El plazo de contrato suele ser elevado, precisamente por el plazo de amortización de la deuda.
  • Al final del contrato la infraestructura o bien público revierte al socio público, quien decidirá la forma de gestión posterior.

Según el pensamiento convencional sobre PPPs, estos principios deberían ser suficientes para que, puestos en práctica en un entorno institucional y económico adecuado, se incentive la competitividad y se consigan los máximos beneficios de la participación del sector privado en la provisión de infraestructuras. Sin embargo, según se constata, la realidad está resultando en sentido contrario.

Esto se debe a la disfuncionalidad del modelo tradicional de PPP, que dedica todos los esfuerzos y atenciones a la sofisticación técnica de los instrumentos que articulan los riesgos y flujos financieros, descuidando fenómenos de naturaleza compleja que influyen de forma mucho más sutil y determinante en el resultado de la colaboración. Es más, el efecto de esta disfuncionalidad va más allá de los proyectos individuales, llegando gradualmente a socavar la confianza en el modelo de provisión y, en última instancia, en las instituciones que lo legitiman.

En el centro de esta disfuncionalidad está la complejidad del sistema en el que se insertan las infraestructuras: un sistema cada vez más numeroso, más interdependiente, más dinámico, menos lineal, menos jerárquico, más demandante y más impredecible. Los ciudadanos demandan más y mejores soluciones de infraestructuras para problemas -sean reales o no, ya que desde el punto de vista de satisfacción del ciudadano la diferencia llega a ser irrelevante- derivados de esta misma complejidad, que en el caso de las ciudades se agudiza.

Teoría y realidad de las PPPs. Destacamos las múltiples interdependencias en la realidad.

Analizaré en los siguientes capítulos en detalle la diferencia entre teoría y realidad de los tres grandes argumentos del modelo convencional de PPPs: i) mayor captación de recursos financieros, ii) mayor eficiencia en la provisión del servicio; y iii) mayores beneficios a largo plazo gracias a la colaboración e intercambio de experiencia entre las partes.

PPPs en Crisis (2). Historia

Historia de las PPPs: Auge y debacle de un modelo de contratación.

Fotografía: M25 junction 12 intersection with M3. Ray Jones (2001)

Se suele abordar la temática de la participación privada en (o la privatización de) infraestructuras desde la óptica pública, partiendo de la base de que estamos antes bienes públicos que merecen un tratamiento diferenciado. En consecuencia, el estado natural de la infraestructura es público y se produce una ruptura de este estado natural hacia una situación que debe ser regulada. Esta visión es lógica en el estado del bienestar y el derecho constitucional que acompañan al desarrollo económico moderno, que reconoce como derecho básico el acceso a muchos de los servicios relacionados con las infraestructuras.

Sin embargo, para entender mejor los fundamentos que hay detrás de los debates y controversias actuales sobre los PPPs, conviene tomar perspectiva y observar que la participación privada en la provisión de infraestructuras ha sido históricamente un proceso marcadamente cíclico. Esta idea procura diferenciar la titularidad del servicio de su provisión, su financiación y su prestación.

Evolución histórica de los modelos de provisión de infraestructura. Elaboración propia a partir de Regulating Infrastructure. José A. Gómez Ibáñez. Harvard University Press (2003)

De hecho, la participación privada en la provisión de infraestructuras en algunos casos ha precedido al sector público. Desde mediados del siglo XIX hasta la segunda guerra mundial muchas de las grandes nuevas infraestructuras del transporte (ferrocarriles principalmente) y de producción y transporte de energía de Europa y Estados Unidos fueron financiadas, construidas y operadas por empresas privadas. A medida que se universalizó el servicio se fueron poniendo de manifiesto las tendencias de las infraestructuras hacia el monopolio natural y los posibles perjuicios que puede acarrear para el usuario la posición de poder de mercado que este otorga. Este fue uno de los factores determinantes -aunque no el único- que llevaron a la ola global de nacionalizaciones tras la segunda guerra mundial y hasta los años setenta.

Desde entonces la demanda y las expectativas de los ciudadanos acerca de qué infraestructuras y servicios ha de proveer el sector público no han dejado de crecer, mucho más rápido que los recursos públicos necesarios para satisfacerlas. Entre los años setenta y noventa este déficit creciente llevó a muchos gobiernos de Europa y Latinoamérica a privatizar empresas distribuidoras de agua y energía bajo formas de control regulador, a concesionar la construcción y explotación de infraestructuras del transporte (modelo concesional Francés, Español o Chileno), y en el caso particular del Reino Unido a adoptar además un modelo innovador para la provisión de las denominadas ‘infraestructuras sociales’ tales como la educación y la sanidad: la Private Finance Initiative (PFI).

La PFI de algún modo se puede considerar el precursor de los  PPPs tal y como los conocemos hoy, y afianzó gradualmente la aplicación de la financiación con recurso limitado al proyecto (Project Finance) a las infraestructuras públicas -hasta la fecha se había circunscrito a inversiones privadas en la industria del petróleo y la generación de energía. En la PFI la empresa privada financia, construye y mantiene las infraestructuras y equipamientos que soportan la prestación del servicio, mientras que el gobierno sigue prestando el servicio directo al usuario con recursos públicos (médicos, enfermeras, profesores, etc.).

La crisis financiera y fiscal global que comenzó en 1997 en Asia y que más tarde se extendió a Rusia, Argentina y Brasil supuso un antes y un después para los PPPs, ya que muchos grandes de los proyectos de inversión que se promovieron en estas regiones se articularon mediante PPPs con financiación en dólares americanos sin contar con los instrumentos de cobertura de riesgos y de garantía que hoy se consideran fundamentales.

Entre 1997 y 1999 la inversión privada en infraestructuras cayó casi un 40%, y de hecho no se volvería a alcanzar el nivel de 1997 hasta once años después.

Evolución de las PPPs de infraestructuras. Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial

En la primera década del siglo XXI se han dado lugar los procesos de reforma económica de las economías emergentes cuya deuda externa quedó en situación de impago; unos procesos apoyados por instituciones financieras multilaterales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo o el Fondo Monetario Internacional. Durante este período han crecido y madurado instrumentos financieros complejos como las garantías soberanas, las garantías parciales de crédito, los créditos exportadores, la cofinanciación de proyectos y los PPPs de infraestructuras públicas.

Los préstamos concesionales o subvenciones a los países emergentes en la mayoría de los casos han estado ligados al fomento de los PPPs, incluyendo reformas legales e institucionales que faciliten la implantación de este modelo. Los bancos multilaterales e instituciones afines tales como la OCDE son, de hecho, las instituciones que más han promovido el modelo de PPP actual. La conjunción de la bonanza económica con el fomento de los PPPs supuso que entre 2002 y 2012 se multiplicase por diez la inversión privada en infraestructuras, como se observa en las gráficas, con un crecimiento especialmente acusado en Latinoamérica y el sur de Asia.

Evolución de las PPPs de infraestructura por regiones. Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial

Sorprende por tanto observar un cambio drástico de tendencia -tanto en número de proyectos nuevos como en inversión total- de los PPPs desde el año 2012, a pesar de la recuperación económica en Europa y Estados Unidos. Algunos procesos derivados de la crisis financiera global pueden haber limitado el crecimiento de los PPPs, entre otros:

  • La aversión al riesgo de que el pago por uso de la infraestructura sea insuficiente. Es el llamado “riesgo demanda”, que puede suceder cuando el número de usuarios es menor de lo previsto o cuando las tarifas son menores de lo necesario para compensar los costes;
  • La mayor regulación de la banca comercial y de inversión: procesos de Basilea, que imponen limitaciones importantes a las operaciones que los bancos pueden financiar;
  • El creciente endeudamiento y déficit fiscal de los gobiernos de países desarrollados.

Sin embargo, estos procesos no explican por sí solos la debacle de inversión en PPPs que está teniendo lugar. Por un lado, el PIB global ha aumentado aproximadamente un 30% desde 2012 y la inversión de los gobiernos en infraestructuras se ha mantenido alrededor del 2% anual del PIB, mientras que la proporción de PPPs se ha reducido a una sexta parte.

Inversión en infraestructuras total y proporción de PPPs. Elaboración propia con datos del Banco Mundial, FMI y Global Infrastructure Hub

Por otro lado, la capacidad y los recursos técnicos con los que cuentan los gobiernos y el sector privado para articular PPPs ha aumentado considerablemente en los últimos años. Entre 2002 y 2017, el número de países que habían promulgado leyes específicas para PPPs pasó de 16 hasta 144, lo cual muestra el enorme interés que ha despertado esta fórmula de contratación pública, así como el esfuerzo de las instituciones multilaterales que la promueven. En muchos países la promulgación de leyes para PPP ha venido acompañada de la creación de las llamadas ‘unidades PPP’, agencias públicas interministeriales encargadas de coordinar el marco institucional de planificación y desarrollo de proyectos PPP. Las instituciones multilaterales han establecido además sólidos programas de formación y acreditación en materia de PPPs para profesionales.

Paralelamente, si bien la banca comercial ha venido reduciendo su participación en financiación de PPPs desde 2008, el capital privado destinado a inversión en infraestructura se ha multiplicado por tres, principalmente a través de los llamados “inversores institucionales” que incluyen fondos de pensiones, fondos soberanos, fundaciones, fondos privados de inversión y aseguradoras. Por si fuera poco, en 2018 se establecieron fondos de inversión privados específicos para infraestructuras por valor de 85 mil millones de dólares, una cifra equivalente a toda la inversión conjunta pública y privada en PPPs en el año 2017. Hay que matizar que estas fuentes de capital generalmente huyen de proyectos de nueva construcción y buscan infraestructuras ya construidas y que tienen un historial de demanda y desempeño probado.

Capital comprometido para fondos privados de infraestructuras vs inversión en PPPs. Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial, FMI y Global Infrastructure Hub

Cabe plantearse la posibilidad de que el fenómeno globalizador y las tecnologías de la comunicación hayan traído un estallido de madurez y conocimiento de los resultados de determinados modelos de PPP y un posicionamiento conservador tanto del sector público como del privado.

Por otro lado, el Global Infrastructure Hub -iniciativa del G20 que pretende aumentar la calidad y accesibilidad de la información sobre inversión en infraestructuras a nivel global- estima que la inversión en desarrollo y mantenimiento de infraestructuras requerida para alcanzar los objetivos de desarrollo sostenible está en torno a los 15 billones (millones de millones) de dólares por encima de la tendencia actual.

Entonces, ¿cómo es posible que, vistas las necesidades, teniendo más y mejor información, mejores conocimientos, más capacidad institucional (incluyendo marcos normativos y operativos), mayor inversión pública destinada a infraestructuras y mayor disponibilidad de capital e interés del sector privado por participar, tengamos una inversión en PPPs decreciente en términos relativos? Y ¿cómo podemos revertir este paradójico desencuentro entre los sectores público y privado para hacer realidad esa colaboración público-privada de la que tanto se habla? En el siguiente capítulo, desgranaremos el modelo actual de PPP en busca de respuestas.

PPPs en Crisis (1). Intro

Introducción a un modelo de desarrollo de infraestructuras incapaz de cumplir las expectativas.

Fotografía: Convoy del Metro de Málaga en el Bulevar Louis Pasteur. Miwipedia (2014)

La provisión de infraestructuras es una tarea de primer orden para cualquier administración pública responsable del desarrollo y el bienestar de un territorio. No hay duda sobre el valor ni la importancia que tienen las infraestructuras como elemento vertebrador de la vida de las personas, las comunidades, los negocios, las instituciones y el medio ambiente.

Una cuestión bien diferente es cómo planificar, ejecutar y gestionar las infraestructuras. Las políticas públicas en este ámbito están sujetas a una multitud de condicionantes -presupuestarios, técnicos, sociales, legales, procedimentales, entre otras- y afectan y se ven influidas igualmente por una gran cantidad de partes interesadas.

Las personas que diseñan una determinada política de infraestructuras tienen ante sí un problema de gran complejidad, conscientes de que sus decisiones determinarán -de forma difícilmente reversible- los patrones de desarrollo de su territorio durante varias generaciones.

En este contexto, uno de los temas que más expectativas, debate y controversia genera es la asociación, colaboración o partenariado público-privado, al que nos referiremos aquí como PPP. Es un modelo atractivo para el sector público porque incorpora -en teoría- recursos adicionales, eficiencia en la prestación y creación de valor a largo plazo a la ardua tarea de satisfacer las demandas crecientes de infraestructuras y servicios públicos. Sin embargo, en la práctica, los beneficios esperados no se llegan a materializar con frecuencia y el manejo del modelo de provisión es complejo, malentendido y en ocasiones mal planteado, difícilmente gestionado y frecuentemente fallido, como demuestran los datos sobre PPPs de infraestructuras de los últimos años, según veremos en los siguientes capítulos.

La velocidad y complejidad del cambio social que estamos experimentando en esta década y el creciente endeudamiento de las administraciones públicas las empuja hacia modelos “simplistas” de desarrollo y gestión como el modelo de PPP convencional, que a pesar de su sofisticación formal es esencialmente rígido. La decisión política se toma en base al argumento de que hay una conexión directa y automática entre causas -creación del marco legal, obtención de financiación, firma de contratos, provisión de recursos humanos y materiales- y efectos -conclusión de una obra, prestación efectiva del servicio, crecimiento económico, etc.

Resulta entonces que, ante un entorno cada vez más complejo e impredecible, se adoptan acuerdos de colaboración (contratos) de varias décadas de duración, basados en activos costosos, inamovibles y que han de funcionar y generar valor durante décadas. Es un planteamiento insostenible y claramente condenado al fracaso. La decisión política de usar la vía PPP no tiene en cuenta dinámicas y motivaciones de fondo determinantes, y en el mejor de los casos no cuenta con la flexibilidad necesaria para hacer frente a los cambios que sin duda sobrevendrán. La vulnerabilidad del modelo PPP tradicional se evidencia en la dificultad de generalizar su uso a pesar de los esfuerzos de gobiernos e instituciones multilaterales. En el siguiente capítulo trataremos este tema en detalle.

La polarización galopante en la política a nivel mundial tampoco es ajena al mundo de los PPPs. Las posiciones ideológicas imperantes son cada vez más extremas en cuanto a la participación del sector privado, sin que necesariamente exista un debate abierto, riguroso, genuino y racional sobre el problema.

Si el objetivo de un PPP es plantear uniones fructíferas y duraderas entre actores diversos, se ha de evolucionar desde el paradigma existente, en el que el protagonista es la obra o activo, su arquitectura legal y sus objetivos (fundamentalmente de inversión), hacia un enfoque sistémico, acorde con la realidad compleja e interconectada. En ésta, las infraestructuras son sistemas de sistemas, semejantes a organismos vivos con distintas dimensiones y comportamientos: el activo, las personas, las organizaciones y la información que fluye entre ellas. Estos territorios, además, no operan en el vacío, sino en un territorio determinado, con unas características únicas.

El nuevo paradigma de los PPPs puede albergar modelos adaptativos de colaboración similares a los partenariados que ya vemos en sectores como el de tecnologías de la información, donde ecosistemas de “organismos”  colaboran, compiten y se adaptan para subsistir. El éxito de este tipo de colaboración no se basará en el objetivo último del crecimiento per se, sino en la adaptación inteligente, que sabrá aprovechar las ventajas de cada relación entre las partes en beneficio del conjunto.

En esta serie haré en primer lugar un repaso a la historia y los fundamentos de los PPPs; en las siguientes tres partes analizaré los principales argumentos que justifican los PPPs tradicionales y los contrastaré con las dinámicas que, en la realidad del día a día, determinan sus resultados; finalmente, compartiré una serie de reflexiones sobre principios de buen gobierno en la colaboración público-privada en infraestructuras de cara al futuro.