PPPs en Crisis (4). Financiación

Primer pilar de las PPPs: Mayor captación de inversión – hacer posibles las infraestructuras.

Fotografía: Carlsbad Desalination Plant. George J Janczyn (2016)

 

El principal y más poderoso motivo por el que los gobiernos se interesan por el modelo PPP es la captación de mayores recursos financieros para financiar obras públicas, con la idea de que se conseguirán más infraestructuras sin aumentar la deuda pública.

Las obras públicas en su gran mayoría tienen un coste de inversión muy alto y unas tasas de repercusión de costes al usuario bajas -por motivos principalmente políticos, necesitando subvenciones a la tarifa en muchas ocasiones.

El corsé de responsabilidad fiscal y la falta de instrumentos financieros flexibles, innovadores y socialmente responsables empujan a muchas administraciones hacia el uso de instrumentos como los PPPs altamente endeudados mediante préstamos comerciales, para financiar infraestructuras que en el corto plazo no son económicamente autosuficientes. No cuesta ver que se trata de un espejismo, el espejismo de los PPPs, si recordamos que, en la práctica, tan sólo una mínima parte de las infraestructuras públicas se consiguen financiar por esta vía (ver gráficas en el capítulo 2).

El espejismo de los PPPs se hace más patente en las administraciones regionales y locales, deseosas de ver en sus territorios fenómenos de desarrollo que observan en las grandes ciudades, siendo más fácilmente “seducibles” por el atractivo de las grandes inversiones privadas.

Difícilmente observan estos gobiernos que son precisamente las dinámicas de las grandes ciudades las que crean los flujos continuados de dinero que sustentan la inversión privada en el largo plazo, y no la fórmula PPP en sí. Aquí es donde precisamente hay un mayor riesgo de fracasos estrepitosos de PPPs, que avivan la oposición pública a este tipo de colaboración. Recordemos el caso del aeropuerto de Ciudad Real y la huella que ha dejado en la conciencia colectiva española.

En ausencia de flujos continuos de ingresos, el sector privado no acude a competir a menos que existan mecanismos que complementen al pago por uso (ayudas a la inversión, cofinanciación, pago por disponibilidad) o instrumentos de cobertura (garantías públicas y seguros), que como han puesto de manifiesto Eurostat o el Tribunal de Cuentas Europeo acaban frecuentemente desvirtuando el principio de transferencia de riesgos por el cual se asume un mayor coste de la deuda (privada) a cambio de una mayor eficiencia en la prestación. La propia ley española de contratos del sector público de 2017 contiene ya disposiciones detalladas (Art.14) sobre la transferencia del riesgo operacional, algo que no existía en la anterior ley y se ha incorporado a partir de las exigencias de la Directiva Europea de Concesiones.

Un ejemplo de gestión pública cuestionable del riesgo operacional lo tenemos en la concesión de ACESA, la primera de carreteras de España, que nació en 1967 y después de cincuenta y dos años perdura gracias a sucesivas modificaciones y ampliaciones del contrato de concesión que han sido deficientemente gestionadas por el gobierno: la última modificación de 2006 ha derivado en una demanda de la empresa concesionaria al gobierno, a quien reclama cerca de 3.000 millones de euros de compensación.

Por otra parte, muchos de los elementos más costosos de las infraestructuras tienen vidas útiles muy largas, llegando a estar por encima de los 50 años (por ejemplo, las grandes estructuras y los terraplenes de las autopistas). La contabilidad de estos activos se realiza en la práctica con tasas de amortización acelerada, que resultan en períodos de amortización mucho más cortos que los de deterioro físico real y permiten una reducción de la base imponible del impuesto de sociedades. Conviene además recordar que las sociedades vehículo con frecuencia se articulan mediante complejas estructuras societarias y flujos de capital a través de filiales en paraísos fiscales. Estas grandes operaciones financieras son susceptibles por tanto de contribuir a la erosión de la base imponible y al traslado de beneficios, que debilita sensiblemente la capacidad de conseguir un objetivo fundamental de los PPPs: la creación de valor público.

Factores que erosionan el principio de captación de recursos adicionales

Un caso notable es el de Thames Water, la empresa privada que gestiona el suministro de agua y el alcantarillado de Londres, que se ha visto envuelta en enormes controversias por haber repartido grandes dividendos a sus sucesivos accionistas mientras la calidad del servicio se ha reducido y la deuda financiera ha aumentado enormemente, a pesar de los sofisticados mecanismos de control del regulador público. Recordemos que en el Reino Unido se llevó a cabo en la década de los ochenta la privatización de las empresas responsables del suministro de agua y alcantarillado urbano, estableciendo un ente regulador independiente, OFWAT, que impone los objetivos de calidad del servicio, las estructuras de tarifas, los requisitos de inversión y los límites de rentabilidad de estos operadores.

Este caso no es el único en la madura experiencia de la participación privada en el agua en Inglaterra: un estudio exhaustivo de la Universidad de Greenwich concluyó en 2018 que las subidas en la factura del agua de los hogares (un 40% desde la privatización de los servicios desde 1989) han acabado sufragando los crecientes intereses de la deuda, a pesar de que estas subidas se diseñaron en base a previsiones de crecimiento de costes e inversiones en ampliaciones y mejora de la infraestructura.

El argumento de mayor captación de financiación en los PPPs requiere por lo tanto de un estudio detallado de los fundamentos legales y financieros de las infraestructuras, pero más aún de cómo abordan la naturaleza del servicio y cómo condicionan las dinámicas de intereses, capacidades y limitaciones de las partes implicadas, así como del establecimiento de mecanismos de gobernanza que ayuden a afianzar los objetivos de largo plazo. No olvidemos que los grandes proyectos de interés público como los PPPs trascienden las cuestiones financieras, que actualmente acaparan toda la atención. La cuestión de los recursos para inversión ha de ser un elemento más en el conjunto de factores en la toma de decisiones estratégicas para el territorio.

PPPs en Crisis (2). Historia

Historia de las PPPs: Auge y debacle de un modelo de contratación.

Fotografía: M25 junction 12 intersection with M3. Ray Jones (2001)

Se suele abordar la temática de la participación privada en (o la privatización de) infraestructuras desde la óptica pública, partiendo de la base de que estamos antes bienes públicos que merecen un tratamiento diferenciado. En consecuencia, el estado natural de la infraestructura es público y se produce una ruptura de este estado natural hacia una situación que debe ser regulada. Esta visión es lógica en el estado del bienestar y el derecho constitucional que acompañan al desarrollo económico moderno, que reconoce como derecho básico el acceso a muchos de los servicios relacionados con las infraestructuras.

Sin embargo, para entender mejor los fundamentos que hay detrás de los debates y controversias actuales sobre los PPPs, conviene tomar perspectiva y observar que la participación privada en la provisión de infraestructuras ha sido históricamente un proceso marcadamente cíclico. Esta idea procura diferenciar la titularidad del servicio de su provisión, su financiación y su prestación.

Evolución histórica de los modelos de provisión de infraestructura. Elaboración propia a partir de Regulating Infrastructure. José A. Gómez Ibáñez. Harvard University Press (2003)

De hecho, la participación privada en la provisión de infraestructuras en algunos casos ha precedido al sector público. Desde mediados del siglo XIX hasta la segunda guerra mundial muchas de las grandes nuevas infraestructuras del transporte (ferrocarriles principalmente) y de producción y transporte de energía de Europa y Estados Unidos fueron financiadas, construidas y operadas por empresas privadas. A medida que se universalizó el servicio se fueron poniendo de manifiesto las tendencias de las infraestructuras hacia el monopolio natural y los posibles perjuicios que puede acarrear para el usuario la posición de poder de mercado que este otorga. Este fue uno de los factores determinantes -aunque no el único- que llevaron a la ola global de nacionalizaciones tras la segunda guerra mundial y hasta los años setenta.

Desde entonces la demanda y las expectativas de los ciudadanos acerca de qué infraestructuras y servicios ha de proveer el sector público no han dejado de crecer, mucho más rápido que los recursos públicos necesarios para satisfacerlas. Entre los años setenta y noventa este déficit creciente llevó a muchos gobiernos de Europa y Latinoamérica a privatizar empresas distribuidoras de agua y energía bajo formas de control regulador, a concesionar la construcción y explotación de infraestructuras del transporte (modelo concesional Francés, Español o Chileno), y en el caso particular del Reino Unido a adoptar además un modelo innovador para la provisión de las denominadas ‘infraestructuras sociales’ tales como la educación y la sanidad: la Private Finance Initiative (PFI).

La PFI de algún modo se puede considerar el precursor de los  PPPs tal y como los conocemos hoy, y afianzó gradualmente la aplicación de la financiación con recurso limitado al proyecto (Project Finance) a las infraestructuras públicas -hasta la fecha se había circunscrito a inversiones privadas en la industria del petróleo y la generación de energía. En la PFI la empresa privada financia, construye y mantiene las infraestructuras y equipamientos que soportan la prestación del servicio, mientras que el gobierno sigue prestando el servicio directo al usuario con recursos públicos (médicos, enfermeras, profesores, etc.).

La crisis financiera y fiscal global que comenzó en 1997 en Asia y que más tarde se extendió a Rusia, Argentina y Brasil supuso un antes y un después para los PPPs, ya que muchos grandes de los proyectos de inversión que se promovieron en estas regiones se articularon mediante PPPs con financiación en dólares americanos sin contar con los instrumentos de cobertura de riesgos y de garantía que hoy se consideran fundamentales.

Entre 1997 y 1999 la inversión privada en infraestructuras cayó casi un 40%, y de hecho no se volvería a alcanzar el nivel de 1997 hasta once años después.

Evolución de las PPPs de infraestructuras. Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial

En la primera década del siglo XXI se han dado lugar los procesos de reforma económica de las economías emergentes cuya deuda externa quedó en situación de impago; unos procesos apoyados por instituciones financieras multilaterales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo o el Fondo Monetario Internacional. Durante este período han crecido y madurado instrumentos financieros complejos como las garantías soberanas, las garantías parciales de crédito, los créditos exportadores, la cofinanciación de proyectos y los PPPs de infraestructuras públicas.

Los préstamos concesionales o subvenciones a los países emergentes en la mayoría de los casos han estado ligados al fomento de los PPPs, incluyendo reformas legales e institucionales que faciliten la implantación de este modelo. Los bancos multilaterales e instituciones afines tales como la OCDE son, de hecho, las instituciones que más han promovido el modelo de PPP actual. La conjunción de la bonanza económica con el fomento de los PPPs supuso que entre 2002 y 2012 se multiplicase por diez la inversión privada en infraestructuras, como se observa en las gráficas, con un crecimiento especialmente acusado en Latinoamérica y el sur de Asia.

Evolución de las PPPs de infraestructura por regiones. Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial

Sorprende por tanto observar un cambio drástico de tendencia -tanto en número de proyectos nuevos como en inversión total- de los PPPs desde el año 2012, a pesar de la recuperación económica en Europa y Estados Unidos. Algunos procesos derivados de la crisis financiera global pueden haber limitado el crecimiento de los PPPs, entre otros:

  • La aversión al riesgo de que el pago por uso de la infraestructura sea insuficiente. Es el llamado “riesgo demanda”, que puede suceder cuando el número de usuarios es menor de lo previsto o cuando las tarifas son menores de lo necesario para compensar los costes;
  • La mayor regulación de la banca comercial y de inversión: procesos de Basilea, que imponen limitaciones importantes a las operaciones que los bancos pueden financiar;
  • El creciente endeudamiento y déficit fiscal de los gobiernos de países desarrollados.

Sin embargo, estos procesos no explican por sí solos la debacle de inversión en PPPs que está teniendo lugar. Por un lado, el PIB global ha aumentado aproximadamente un 30% desde 2012 y la inversión de los gobiernos en infraestructuras se ha mantenido alrededor del 2% anual del PIB, mientras que la proporción de PPPs se ha reducido a una sexta parte.

Inversión en infraestructuras total y proporción de PPPs. Elaboración propia con datos del Banco Mundial, FMI y Global Infrastructure Hub

Por otro lado, la capacidad y los recursos técnicos con los que cuentan los gobiernos y el sector privado para articular PPPs ha aumentado considerablemente en los últimos años. Entre 2002 y 2017, el número de países que habían promulgado leyes específicas para PPPs pasó de 16 hasta 144, lo cual muestra el enorme interés que ha despertado esta fórmula de contratación pública, así como el esfuerzo de las instituciones multilaterales que la promueven. En muchos países la promulgación de leyes para PPP ha venido acompañada de la creación de las llamadas ‘unidades PPP’, agencias públicas interministeriales encargadas de coordinar el marco institucional de planificación y desarrollo de proyectos PPP. Las instituciones multilaterales han establecido además sólidos programas de formación y acreditación en materia de PPPs para profesionales.

Paralelamente, si bien la banca comercial ha venido reduciendo su participación en financiación de PPPs desde 2008, el capital privado destinado a inversión en infraestructura se ha multiplicado por tres, principalmente a través de los llamados “inversores institucionales” que incluyen fondos de pensiones, fondos soberanos, fundaciones, fondos privados de inversión y aseguradoras. Por si fuera poco, en 2018 se establecieron fondos de inversión privados específicos para infraestructuras por valor de 85 mil millones de dólares, una cifra equivalente a toda la inversión conjunta pública y privada en PPPs en el año 2017. Hay que matizar que estas fuentes de capital generalmente huyen de proyectos de nueva construcción y buscan infraestructuras ya construidas y que tienen un historial de demanda y desempeño probado.

Capital comprometido para fondos privados de infraestructuras vs inversión en PPPs. Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial, FMI y Global Infrastructure Hub

Cabe plantearse la posibilidad de que el fenómeno globalizador y las tecnologías de la comunicación hayan traído un estallido de madurez y conocimiento de los resultados de determinados modelos de PPP y un posicionamiento conservador tanto del sector público como del privado.

Por otro lado, el Global Infrastructure Hub -iniciativa del G20 que pretende aumentar la calidad y accesibilidad de la información sobre inversión en infraestructuras a nivel global- estima que la inversión en desarrollo y mantenimiento de infraestructuras requerida para alcanzar los objetivos de desarrollo sostenible está en torno a los 15 billones (millones de millones) de dólares por encima de la tendencia actual.

Entonces, ¿cómo es posible que, vistas las necesidades, teniendo más y mejor información, mejores conocimientos, más capacidad institucional (incluyendo marcos normativos y operativos), mayor inversión pública destinada a infraestructuras y mayor disponibilidad de capital e interés del sector privado por participar, tengamos una inversión en PPPs decreciente en términos relativos? Y ¿cómo podemos revertir este paradójico desencuentro entre los sectores público y privado para hacer realidad esa colaboración público-privada de la que tanto se habla? En el siguiente capítulo, desgranaremos el modelo actual de PPP en busca de respuestas.