Financiar vs Costear

Costear no es lo mismo que financiar. Entender la diferencia es esencial para garantizar la sostenibilidad de las infraestructuras.

Fotografía: “Money Lays on the Ground”, Christian Wiediger en Unsplash.

Si trabajas en el campo de la financiación de infraestructuras, probablemente estás acostumbrado a la jerga financiera en inglés, con “palabros” como project finance, equity, lenders, bankability o el famoso PPP (siglas de public-private partnership).

No voy a entrar en definiciones aquí. Es posible que sepas bastante del tema y, si no es así, afortunadamente tienes gran cantidad de información disponible para ayudarte a descifrar los conceptos y detalles que hay detrás. Si buscas recursos para sumergirte en este fascinante mundo, escríbeme (abajo) y te mandaré encantado mis recomendaciones.

Lo que sí quiero hacer es usar una cuestión terminológica como excusa para entender mejor la cuestión de cómo se pagan las infraestructuras.

En financiación de infraestructuras se diferencia entre “financing” -los instrumentos financieros (deuda principalmente ) que las hacen realidad- y “funding” -las fuentes de recursos que costean todos los gastos, incluidos los de financiación.

La diferenciación que hace el inglés de estos dos términos no tiene un equivalente en el español. Existe traducción para ambos, pero el sector no se usan con el mismo sentido diferenciador. Aunque a primera vista parezca una banalidad, merece la pena profundizar en la gran diferencia que hay entre “financiar” y “costear” (en Latinoamérica dirían “fondear”) una infraestructura. Vamos a usar dos ejemplos sencillos -y simplificados- para ilustrarla.

Ejemplo 1: mi casa.

Hogar, dulce hogar. Costeado por mí. Fotografía de Tierra Mallorca en Unsplash

Compro una casa con un préstamo hipotecario. La financiación la da el banco que otorga el préstamo. La casa la costeo yo, por una parte con la entrada que doy de mi bolsillo, por otra con los pagos mensuales al banco para devolver el capital prestado para comprarla (que sumado a la entrada es el coste de inversión) y los intereses (coste de financiación) y por otra costeando los gastos que surgirán a lo largo de los años, como facturas y obras de reparación y renovación (coste de operación y mantenimiento).

Ejemplo 2: una autopista.

Se necesita construir una autopista entre dos ciudades. El gobierno -en el cual los ciudadanos han delegado para la cuestión de qué infraestructuras se construyen, cómo se financian y cómo se costean- decide sacar a concurso un contrato para que una empresa privada la construya, la gestione y la mantenga durante 25 años, a cambio de cobrar el peaje que los usuarios pagarán. La empresa pide un préstamo al banco, pone de su bolsillo otra parte (los fondos propios, el equivalente a la entrada del ejemplo 1) y contrata a una constructora, que hace la obra y se la entrega lista para usar. La autopista la financia el banco -en su mayor parte. La empresa usará el dinero recaudado en peajes para pagar: i) el capital prestado al banco (que junto con la entrada es el coste de inversión), ii) los intereses del préstamo y el beneficio de la empresa que arriesgó dinero de su bolsillo (coste de financiación), y iii) los medios para gestionar y mantener la autopista durante los 25 años, incluyendo obras de mantenimiento (coste de operación y mantenimiento).

Peaje de Martorell AP-7
Autopista, dulce autopista. La AP-7, costeada por los usuarios. Foto: Peatge de Martorell Catalunya. Wikimedia Commons (2007)

Pero la autopista la costean los usuarios. A menos que el tráfico sea escaso y los ingresos no sean suficientes para costear gastos, en cuyo caso el déficit lo costeará la empresa, en principio. En realidad hay muchos más detalles, por supuesto, sobre todo en cuestiones legales y financieras. Pero este ejemplo súper simplificado es representativo y nos da el beneficio de una visión amplia del problema.

A la suma de los costes de inversión, operación y mantenimiento la conocemos como coste del ciclo de vida de la infraestructura. Generalmente el mantenimiento incluye las obras de renovación al término del contrato de concesión, de forma que la autopista “revierte” al estado en perfectas condiciones de uso. El gobierno podrá decidir volver a sacar a concurso la gestión y mantenimiento por parte de una empresa privada, o no.

Si al coste del ciclo de vida le sumamos los costes de financiación -y otros costes difícilmente cuantificables, como los medioambientales o sociales- tenemos el coste total, que en inglés llaman total cost of ownership. Este es el coste que la administración pública promotora debe contrastar con los beneficios esperados para decidir si merece o no la pena acometer esa infraestructura en concreto, costeada y financiada de esa forma concreta y no de otra. Este ejercicio de comparación es lo que se llama en la jerga “análisis valor por dinero” (value for money o VfM en inglés).

“Pero.. ¡yo prefiero no pagar peaje!”

La opción políticamente más rentable para el gobierno -en el corto plazo, de cara a unas elecciones por ejemplo- es poner a disposición de los ciudadanos autopistas (o autovías, que técnicamente son muy similares) sin que tengan que pagar peaje por usarlas. De hecho, los tres últimos gobiernos que hemos tenido en España han abogado por la eliminación de los peajes de las autopistas que reviertan al Estado tras terminar el contrato de concesión. Ninguno de ellos ha explicado clara y rigurosamente cómo se van a costear las autopistas si los usuarios dejan de hacerlo. Porque al final las costearán los usuarios, o el contribuyente, o ambos, como vamos a ver.

Evidentemente el peaje no es la única opción para tener esa autopista tan valiosa. Hay más opciones:

  • Que el gobierno sea el que paga a la empresa privada directamente por cada vehículo que pasa, lo que llamamos “peaje en sombra”. Ejemplo: la A-2 desde Madrid a Alfajarín.
  • Que el gobierno pague a la empresa una cuota constante independiente del tráfico que pase, a condición de que la autopista esté siempre en perfectas condiciones, lo que llamamos “pago por disponibilidad”. Ejemplo: la autovía A-66 Benavente-Zamora.

En ambos casos la financiación viene, de nuevo, principalmente del banco que presta el dinero a la empresa concesionaria, pero es el contribuyente quien acaba costeando la infraestructura durante su vida útil, independientemente de que la use o no.

“Pero.. ¡yo prefiero que no sea una empresa privada la que gestione!”

Entonces tenemos la opción que implica menor participación del sector privado. El gobierno puede sacar a concurso el contrato de construcción -en muchos países todavía existen empresas estatales que también se hacen cargo de la construcción-, pagar al constructor y después gestionar la autopista.

En este caso la financiación de la construcción vendrá a través de los presupuestos públicos, es decir de los impuestos que pagamos y la deuda pública que se emite -cuyos intereses pagaremos nosotros y/o nuestros descendientes-, salvo subvenciones como los fondos europeos -que financiaron buena parte de las autovías en España- o créditos concesionales (préstamos con condiciones favorables) como los que otorga el Banco Europeo de Inversiones. La autopista necesitará igualmente mantenimiento y gestión, que se financiarán también mediante presupuesto público. Es decir, el contribuyente es quien costea la autopista, independientemente de que la use o no.

Por lo tanto, si en cualquier caso la infraestructura la va a costear el usuario o el contribuyente (o ambos), la primera pregunta que tenemos que hacernos es ¿quién / cómo se deben costear las infraestructuras que necesitamos?

¿Quién costea las infraestructuras?

En principio podemos pensar que el coste lo deben asumir aquellos que las usan, bien mediante peaje, o bien mediante impuestos (al combustible, a los vehículos, etc.). Esta idea liberal fue la predominante en muchas de las primeras grandes infraestructuras de transporte y energía, que fueron promovidas, financiadas y gestionadas por empresas privadas.

El problema de esta opción es que choca con la cuestión política de la cohesión territorial y la igualdad social. Si en lugar de pagar solo el usuario pagamos todos los contribuyentes, se consigue: 1) que más personas tengan acceso a la infraestructura y 2) que aquellos que no usan la infraestructura pero se benefician de su uso (por ejemplo los negocios en una ciudad que cuenta con tren de alta velocidad, o Uber, que utiliza la infraestructura urbana) contribuyan a costearla.

Es decir, la cuestión de quién debe costear las infraestructuras es un problema político, y corresponde resolverla a instituciones, ciudadanos, el sector privado: la sociedad en su conjunto, sea o no difícil y nos guste o no a los técnicos.

Hay un concepto tremendamente importante en la política de costear/financiar: tanto el análisis coste/beneficio (que nos dice si la infraestructura va a “rentar” a los ciudadanos) como el análisis financiero tienen dos hándicaps básicos:

  1. Es difícil cuantificar -y por tanto considerar en el análisis- lo que los economistas llaman “externalidades”, como los impactos ambientales (negativos) o el aumento de bienestar socieconómico en la zona (positivos). Por cierto en Noruega hay una auténtica batalla política y social por la inclusión de los costes ambientales en las tarifas de peaje.
  2. Usan métodos de cálculo que descuentan el valor futuro: otorgan menos valor a los costes y a los beneficios que se producen en el futuro. O sea, que son cortoplacistas por naturaleza. Está demostrado que las infraestructuras generan valor a largo plazo, y sin embargo este valor no se refleja adecuadamente en los instrumentos de toma de decisión, lo que dificulta la labor política. Los costes futuros -por ejemplo grandes obras de renovación que se necesiten dentro de 20 años, o el desmantelamiento de las centrales nucleares– también aparecen minorados, o sea que sobre el papel tienen menos peso, aún cuando nos van a causar un verdadero quebradero de cabeza cuando lleguen.

Es muy complicado tomar decisiones sobre infraestructuras, de modo que se necesita liderazgo por el lado político, y por el de la sociedad en general ideas, conocimiento, rigor en las conclusiones. Y, por qué no decirlo, se necesita valentía y humildad para reconocer que la cuestión es demasiado compleja como para resolverla con un equipo técnico y una hoja de cálculo.

¿Quién financia las infraestructuras?

Una vez resuelta la cuestión primordial -cómo vamos a costear- podemos pasar a la otra: ¿cómo financiamos las infraestructuras?

Hay infraestructuras públicas financiadas y gestionadas por empresas privadas principalmente por dos motivos: 1) el presupuesto público es limitado y existe capital privado dispuesto a financiar; y 2) aunque el coste de financiación privado es mayor que con financiación pública, la empresa aportará mayor eficiencia en la gestión que el sector público, lo que compensará el sobrecoste. Es lo que se conoce como “ganancias en eficiencia” en los PPPs.

La teoría es mucho más sencilla que la realidad. En lo que respecta al coste de financiación, la emisión de deuda pública es efectivamente más barata que la deuda privada (préstamos o bonos de proyecto), pero hay un detalle oculto: el precio de la deuda pública no incluye la “garantía implícita” que da el gobierno en nombre del contribuyente, quien tendrá que costear las pérdidas si la cosa sale mal. El caso de las radiales es un ejemplo muy ilustrativo. En España, esa garantía implícita se llama Responsabilidad Patrimonial de la Administración (RPA). Si el estado se ve obligado a pagar por una infraestructura fallida, el contribuyente acaba costeándolo.

Tampoco es cierto que la participación privada en la gestión, per se, sea más eficiente en coste que la pública. Si existen los instrumentos institucionales y legales adecuados, y sobre todo si hay 1) empresas capaces y eficientes y 2) personas capacitadas para afrontar los retos de las infraestructuras de principio a fin -tanto por parte pública como privada- esas eficiencias se harán realidad. Si el sector privado es ineficiente –como es el caso en la construcción-, los marcos legales permiten modificaciones oportunistas, o se dan lugar estructuras societarias que trasvasan beneficios de la empresa concesionaria hacia filiales subcontratistas o hacia paraísos fiscales, la participación privada no funciona. Es más, acaba erosionando la confianza en este modelo de financiación y gestión. Sobre estas cuestiones escribo en más detalle en otro post.

Recapitulando y mirando hacia el futuro

Costear no es lo mismo que financiar. Costear tiene que ver con la recuperación de todos los costes del servicio que esperamos que preste la infraestructura, desde su construcción hasta el fin de su vida útil, incluyendo la financiación. La sostenibilidad de la infraestructura está condicionada por cómo se costeará. Financiar, por otro lado, tiene que ver con los instrumentos financieros que hacen posible la inversión. En el caso de las infraestructuras estos instrumentos son principalmente deuda, y la financiación está estrechamente ligada a la gestión a largo plazo, tanto por la magnitud de la inversión como por su relevancia social.

Una vez que se ha identificado la necesidad de una infraestructura -lo cual es el “problema de problemas”-, la cuestión primordial es cómo se va a costear. Una vez resuelta, hay distintas alternativas de financiación y gestión. Cada infraestructura es un mundo, y habrá casos en los que la solución óptima incluirá participación privada y otros en los que no.

La transparencia, una vez más, es la piedra angular que permite diagnosticar, diseñar, ejecutar y dar seguimiento con rigor, además de abonar el campo para la innovación en un sector que está oxidado y falto de aire fresco. Sin transparencia (sueño con el día que tengamos acceso a estudios de viabilidad y contratos de concesión de infraestructuras en España), no hay lugar al análisis crítico y caemos fácilmente en ideas simplistas, en muchos casos puramente ideológicas.

Mientras tanto, están surgiendo iniciativas interesantes, con modelos en fase de prueba como el Investment Fund PPP ideado por Rick Geddes de Cornell University para las infraestructuras de transporte urbano, en el que se articula un derecho de propiedad de los ciudadanos sobre los activos de su ciudad, de forma que participan de los ingresos que generan los peajes. En contraposición a la mal llamada “privatización” de los PPPs convencionales, se hace un PPP de “publicitación”, que consiste en una operación de financiación en la que se crea un fondo público cuyos accionistas son los ciudadanos. Este fondo será responsable de la infraestructura; licitará la concesión mediante subasta al pagador más alto y usará parte de este pago para capitalizar el fondo. Se irán introduciendo tarifas gradualmente para recuperar costes, pagar dividendos a los ciudadanos y financiar las inversiones necesarias en el futuro.

En esencia, los vecinos de la zona se convierten en propietarios y promotores de la iniciativa, actuando en colectivo como “proveedor” del servicio a los usuarios que lo demanden, mientras que un ente centralizado tipo administración lleva las labores de regulador. La prestación (gestión última del servicio al usuario) puede ser por un ente local público o una empresa privada, o mixta. Por supuesto, la clave está en la capacidad de las personas y organizaciones para gestionar un programa tan ambicioso, desde el punto de vista de la concienciación ciudadana y el usuario, la gestión técnica y financiera de la operación y la colaboración con el sector privado.

Por otro lado, los avances tecnológicos (blockchain, GPS, apps móviles, …) están haciendo técnicamente posible hacer un seguimiento y una contabilidad detallados sobre el uso del servicio, así como del flujo de dinero. Con una política de transparencia rigurosa, esto arrojará luz sobre las relaciones que hay entre los comportamientos y preferencias del usuario, la calidad y la sostenibilidad del servicio y la gestión del dinero, facilitando entonces las tareas de costear y financiar.

PPPs en Crisis (5). Eficiencia

Segundo pilar de las PPPs: Mayor eficiencia en la prestación: hacer posible servicios más eficientes y fiables gracias a la participación del sector privado

Fotografía: Penang, Malaysia: Cranes of Penang Harbour by CEphoto, Uwe Aranas (2014)

El segundo pilar de los PPPs es la introducción de mayor eficiencia y fiabilidad en la construcción de la infraestructura y en la gestión del servicio por parte del sector privado. Estos beneficios esperados a corto y medio plazo se conocen como “outputs” en terminología inglesa. La mayor eficiencia, sin embargo, no es inherente al sector privado, sino a los mecanismos que hacen posible la alineación de intereses y capacidades de las partes.

En Reino Unido, donde el modelo PPP se puso en práctica por primera vez, el tribunal de cuentas  (National Audit Office) llevó a cabo en 2018 una evaluación integral del programa Private Finance Initative (PFI) que incluye más de setecientos proyectos de infraestructura social a lo largo de tres décadas con una inversión total acumulada de 60.000 millones de libras y pagos al sector privado cercanos a los 10.000 millones de libras al año. El informe concluye que esta forma de PPP ha resultado entre un 40% y un 60% más cara que la alternativa pública.

Entre las causas del sobrecoste que detalla el informe, destacan la escasa eficiencia en construcción y explotación por parte del socio privado, el no sostenimiento de las condiciones iniciales de contrato (modificaciones oportunistas) y la inflación intencionada de los precios.

El sector de la construcción es hasta un 50% menos productivo que otros sectores industriales y en términos nominales es menos productivo que hace 50 años. Estudios recientes muestran además que la gran mayoría de las grandes obras públicas acaban sistemáticamente excediendo los costes y los plazos establecidos. Se desprende entonces que mientras no se aborde el grave problema de la productividad del sector, los PPPs seguirán siendo operaciones arriesgadas para el contribuyente.

La extracción de beneficios de la empresa concesionaria a través de empresas subcontratistas vinculadas que repercuten precios inflados a ésta es una práctica no poco habitual en el sector, con mecanismos de subcontratación poco transparentes y no sujetos a competencia. Esto puede derivar en baja rentabilidad o pérdidas para la concesionaria, menor disponibilidad de reservas para reinversión y contingencias, déficits en el estado de la infraestructura, deterioro del servicio y menor demanda de uso. Un círculo vicioso que en ocasiones termina en la quiebra de la concesionaria, necesidad de rescate mediante fondos públicos, posibles cortes del servicio y en cualquier caso generación de desconfianza en este tipo de colaboraciones.

Aunque existe el potencial para mejorar la eficiencia en la prestación del servicio mediante PPPs, no se dispone aún de mecanismos suficientemente contrastados para gobernar estas dinámicas y asegurar que esta eficiencia se materializa.

Los costes de transacción (gastos de planificación, preparación contratación y financiación) de estas operaciones son elevados, por lo que el sector privado favorecerá las inversiones más cuantiosas -por economías de escala e intereses de asesores y agentes. Según mi experiencia en la estructuración de PPPs de infraestructuras, el coste promedio de preparación y contratación de un PPP para el sector público es de entre el 2% y el 3% de la inversión total.

De ahí que muchos gobiernos opten por la agregación de proyectos (“bundling”) para hacerlos más atractivos al mercado. Pero no es el tamaño de la infraestructura lo que aporta valor social y económico, sino el cumplimiento de los requisitos de funcionalidad y calidad del servicio.

Factores que erosionan el principio de captación de mayor eficiencia

Volviendo al ejemplo anterior de los terraplenes de autopistas, no es su construcción en masa lo que requiere de deuda y eficiencias privadas para generar valor público, sino las combinaciones de innovación técnica y financiera que pueda traer el sector privado para garantizar unas condiciones sostenidas de comodidad y seguridad en la circulación. Combinar elementos de alta y baja eficiencia en una sola estructura contractual de financiación más costosa es otro de los círculos viciosos que perpetúan la disfuncionalidad del modelo. El criterio de escala no garantiza las ganancias de eficiencia y en muchos casos, de hecho, las desincentiva por mezclar dimensiones divergentes del problema.

En el planteamiento de colaboraciones a largo plazo sería más racional y coherente desagregar el problema de la infraestructura en partes según las dinámicas que comentamos, asignado después capacidades públicas y privadas solo en aquellas áreas y aquellos componentes donde sean posibles mecanismos de gobernanza que creen dinámicas sostenibles para las partes, mientras se aseguran la calidad y la continuidad del servicio. El problema de la desagregación está en el llamado “riesgo de interfaz”, que se refiere a los posibles conflictos que se produzcan entre las partes responsables de cada lado. Como se comentará más adelante, la tecnología combinada con instrumentos poderosos de gobernanza como la transparencia pueden reforzar de estas interfaces, reduciendo el riesgo de conflicto.

En cuanto a la contratación pública de PPPs, el objetivo de eficiencia se da de bruces con la complejidad y duración de los procesos de contratación y los mecanismos de gestión, que hacen de barrera de facto a la competencia y tienen a la larga un efecto de concentración del sector por economías de escala y por escasez de talento profesional, resultando en un menor número de ofertas competidoras para contratos de enorme cuantía económica y relevancia social.

La eficiencia en los procesos de contratación pública tiene una relación directa con la eficiencia última en la prestación del servicio y en la creación de valor público.

El argumento de eficiencia en los PPPs no es por tanto autosuficiente y requiere de diagnósticos claros e independientes de las capacidades de las partes, sus intereses y sus riesgos para después articular mecanismos de gobierno que creen dinámicas de confianza y colaboración.