PPPs en Crisis (7). Evolución

Recapitulación y reflexiones finales sobre el diseño y la gobernanza de las PPPs para infraestructuras públicas.

Fotografía: Puente del Gran Manglar, Cartagena, Colombia. José Cordovilla (2018)

En vista de la incapacidad de los PPPs convencionales para cumplir su cometido, y después de repasar las dinámicas de fondo en las infraestructuras, podemos dibujar algunas cualidades y principios de gobernanza para un modelo mejor: más resiliente, funcional, transparente y adaptativo.

El desarrollo de infraestructuras necesita urgentemente colaboraciones donde se preste tanta atención a la capacidad, compromiso y continuidad de las personas encargadas de llevar a cabo la empresa como a los contratos y mecanismos que la rigen.

Antes de buscar la financiación para inversiones, el sector público debe asegurar la disponibilidad de personas e instituciones capaces de dirigir hacia buen puerto esas inversiones y de sostener la creación de valor público en el largo plazo.

La relación con el sector privado y otros actores (grupos de interés, ONGs, gestores públicos, líderes políticos) ha de contar con planes estratégicos de transparencia y uso de la información, antes de redactar los acuerdos de colaboración. En estos planes se pueden identificar y definir las capacidades de las partes involucradas, sus intereses y sus dinámicas de funcionamiento, junto con una estrategia para que todos entiendan y adopten el valor que les aporta la transparencia, reduciendo la suspicacia y el miedo a “revelar” o compartir información valiosa.

Dado el poder transformador de las tecnologías de la información, los mejores modelos de gobernanza serán aquellos que hagan más efectivo y responsable el flujo de información. Al reconocer la información como un activo tan valioso como la infraestructura en sí, estaremos abriendo un campo de posibilidades (por ejemplo, el uso del valor de los datos como motor de desarrollo), pero también de riesgos que gestionar (la protección de datos o la seguridad).

Es muy complicado garantizar la ausencia total de conflictos de intereses, pero el propio ejercicio de identificarlos y acotarlos es un refuerzo de la colaboración y evitará sorpresas futuras cuando las condiciones del entorno cambien. Se deben además exigir los mismos estándares de transparencia a los socios públicos que a los privados, dentro de los límites que garanticen la seguridad y la competitividad.

El uso de un lenguaje claro y sencillo para describir los objetivos comunes, los riesgos y las relaciones entre las partes es fundamental para mantener la confianza en la colaboración. Más allá de la negociación de términos y condiciones, se debe abordar desde el principio la cuestión estratégica del lenguaje y la comunicación, ya que será un factor clave en la gestión de expectativas -incluido el usuario- y la resolución de conflictos en el largo plazo.

El fomento de un lenguaje claro y común, enfocado a objetivos e intereses comunes -y no exclusivamente a cuestiones financieras, legales y técnicas-, puede convertirse en la piedra angular del cambio cultural en la colaboración público-privada.

Desde el punto de vista técnico, se requiere desde el inicio un diagnóstico riguroso y sistémico del problema de qué infraestructura se necesita y cómo se prestará el servicio. En el sector de la construcción hay un largo y fascinante camino por recorrer en cuanto a productividad e innovación, pero la inercia del “business as usual” suele llevar a la adopción de soluciones monolíticas, que se apoyan en sofisticados instrumentos que no recogen -como se vio antes- las dinámicas de creación o destrucción del valor de la colaboración, ni tienen la capacidad de adaptarse a cambios sustanciales.

Agrupar elementos que tienen ciclos de vida, funcionalidad y consideraciones económicas, contables y legales muy dispares en un único contrato puede no ser la solución óptima, y en muchos casos ni siquiera una opción viable. Queda un largo camino por recorrer en el proceso de prueba y error para la construcción de modelos de PPP adaptativos. Para empezar, tendremos que desagregar los sistemas de infraestructuras en elementos más homogéneos, no según criterios de recursos financieros ni de eficiencia, sino de contribución al valor a largo plazo. Al margen de la capacidad de diagnóstico, aumentar el número de interfaces (movimiento contrario a la agregación por economía de escala del gran proyecto de infraestructura) requiere desarrollar estándares y protocolos que garanticen la continuidad, y que no conviertan a estas interfaces en obstáculos.

Tecnologías como el blockchain están revelando posibilidades muy interesantes para garantizar homogeneidad, rigor y seguridad en relaciones contractuales, financieras y técnicas, eliminando además un gran número de intermediarios y sus costes asociados, lo que hasta el momento ha impedido por ejemplo a la adopción de PPPs en proyectos de pequeña escala. Este cambio de paradigma comienza con un cambio de mentalidad en el sector.

Elementos de buen gobierno en partenariados público-privados

Una posible evolución natural del modelo actual de PPP es hacia una participación más intensa del sector privado en infraestructuras o elementos de vida útil más corta y que tienen un impacto claro y directo en la eficiencia del servicio, de una forma más compatible con la naturaleza  corto y medio placista del sector privado. El socio público, por otro lado, podría asumir aquellas que tienen vidas útiles muy largas (y por tanto responsabilidad intergeneracional) y que cuentan con menos recorrido para ganancias en eficiencia, o bien allí donde la eficiencia no sea cuestión de primer orden. En este paso previo de diseño de la estructura óptima del PPP se deben también considerar las externalidades (positivas y negativas) y la creación o destrucción de valores intangibles como la reputación o la legitimidad social.

Hay que insistir en la necesidad de transparencia y buena comunicación, sobre todo con el ciudadano, quien -técnicamente capaz o no- ha de estar informado adecuadamente sobre qué infraestructuras se necesitan, cómo se pagan y cómo se operan.

Hay que acostumbrarse a reconocer la imposibilidad de predecir el futuro, más aún en un entorno cada vez más incierto y complejo. Basar toda una compleja estructura de contratos en hipótesis a treinta años es una garantía de fracaso. Es mucho más probable que las empresas perduren si se conciben mediante planificación estratégica y toma de decisiones basados en un rango de escenarios posibles, algo que ya se hace en el sector privado con los planes de continuidad de negocio. Con este enfoque se analiza cómo se ven afectados los intereses de las partes en cada escenario y qué vías de acción caben, pudiendo entonces diseñar mecanismos de compensación, incentivos o adaptación que favorezcan la continuidad de la empresa y la consecución de objetivos a largo plazo.

Estos principios que mencionamos encuentran situaciones muy distintas en función de la escala geográfica: estado, comunidades autónomas, municipios, etc. Una solución integradora puede ser el establecimiento de centros de excelencia en la administración central para la gestión estratégica de las políticas de PPPs y el acompañamiento a administraciones sub-nacionales.

Para innovar y adaptarse hay que estar dispuesto a pensar y actuar de otras formas. Por eso es tan necesario hacer ejercicio de humildad y abstracción y observar cómo en otros ámbitos se resuelven problemas complejos. Encontramos ejemplos en el sector del software y las tecnologías de la comunicación, o incluso en el arte. Sin embargo, no basta con adoptar los instrumentos o tecnologías que usan los emprendedores y trabajadores de estos sectores para afrontar retos colaborando, porque nos equivocaríamos de lleno en el enfoque. El verdadero motor de estas industrias está en el talento, la actitud y los valores de las personas que las forman.

La transformación hacia un nuevo modelo de colaboración público-privada en infraestructuras necesita instrumentos innovadores, pero más aún necesita talentos, actitudes y valores que permitan empresas de colaboración valiosas y duraderas.

[FIN..por ahora]


Me podéis enviar un email o escribir abajo vuestros comentarios. Esto de las infraestructuras no tiene recetas mágicas ni soluciones magistrales. Se trata de un gran esfuerzo colectivo, mucho diálogo y mucha empatía.

Mis agradecimientos a Juan Luis Manfredi y a Juan Carlos Bravo por sus consejos y críticas al borrador de este escrito.

PPPs en Crisis (6). Valor a largo plazo

Tercer pilar de las PPPs: Mayores beneficios a largo plazo: colaboración, intercambio de experiencia y creación de valor intergeneracional

Fotografía: Parking Centro Hospitalario Pamplona. José Cordovilla (2016)

Los argumentos económico-financiero (atracción de capital para infraestructuras) y técnico (servicios más eficientes y fiables) son los más explícitos, evidentes y poderosos en el discurso sobre las ventajas de los PPPs. Hay un tercer argumento que frecuentemente queda en un lugar secundario en el debate, pero que tiene una relevancia mucho mayor en el resultado a largo plazo: la capacidad del PPP de generar beneficios de forma sostenible para todas las partes interesadas.

Los beneficios aquí no se limitan a la rentabilidad financiera del socio privado, el cumplimiento de los requisitos técnicos que establece el socio público y la satisfacción del usuario por el servicio recibido.

La propuesta de valor de un PPP suele incluir aspiraciones más amplias, como la mejora de la economía y la calidad de vida del entorno, la mejora de la competitividad del sector privado, el refuerzo de la capacidad institucional, la creación e intercambio de conocimiento, mayores capacidades empresariales y profesionales, etc.

Estos resultados amplios y de fondo (conocidos como “outcomes” en inglés) solo son visibles al cabo del tiempo y Se construyen de forma gradual, a través de procesos complejos de acumulación y refuerzo positivo entre los elementos que integran el sistema infraestructura-entorno. Procesos alimentados por la disponibilidad y uso de la información, las percepciones e intereses de los socios de un PPP, la confianza en las reglas y mecanismos de la colaboración, el conocimiento y las habilidades de las personas que deciden y gestionan, la satisfacción del usuario y el contribuyente, etcétera. Son precisamente estos elementos cualitativos y difíciles de articular los que dan la capacidad de crecer y adaptarse a la “empresa” creada por las partes interesadas en un PPP. Y al contrario,  su ausencia genera dinámicas de desconfianza, oportunismo, cortoplacismo, erosión de la legitimidad y en última instancia la denuncia del contrato y disolución de la colaboración.

La fuerza de un contrato de PPP reside en la capacidad de las partes para sostener los valores, las capacidades, los compromisos y los esfuerzos conjuntos que lo motivan. Es aquí donde la gobernanza juega un papel fundamental para la viabilidad y sostenibilidad de los PPPs.

La gobernanza es el puente que conecta los valores, intenciones, esfuerzos y decisiones de las partes con los resultados. A mayor duración de la colaboración planteada, más sólida ha de ser la gobernanza. La disfuncionalidad del modelo tradicional de PPP se debe, sobre todo, a la excesiva atención prestada a la sofisticación de los procedimientos y los contratos, a costa de la atención a las dinámicas que de verdad determinan la confianza y la colaboración entre los interesados.

El socio público, por ejemplo, tiende a centrarse en justificar la viabilidad de la inversión, componer el mecanismo administrativo óptimo para la contratación y generar el máximo interés en el sector privado por competir por el contrato. En la práctica, no obstante, la sostenibilidad de un PPP depende más de que se cuente con personas capacitadas para entender y gestionar las complejidades e imprevistos en el tiempo. Estas personas toman decisiones en entornos de gran incertidumbre que tendrán consecuencias en los patrones de desarrollo de varias generaciones. Son personas encargadas de crear valor intergeneracional.

En Irlanda, por ejemplo, tras el estallido de la crisis financiera del 2008 y el colapso de la industria de la construcción, se produjo un éxodo masivo de profesionales del sector que ha conducido años más tarde a un tremendo déficit de capacidad del sector público para llevar adelante un nuevo programa de infraestructuras mediante PPPs. El gobierno de este país se enfrenta a una escasez de habilidades profesionales que está generando una inflación notable en el coste de los recursos. En los países de Europa oriental se han intentado desarrollar grandes programas de PPPs en infraestructuras en los últimos diez años, en muchos casos con sonados fracasos por incapacidad de los gobiernos para gestionar los programas, para decidir finalmente regresar a las fórmulas de contratación pública convencionales.

Los PPPs son empresas complejas y requieren un alto grado de capacitación por parte de todos los socios. La retención del talento capaz de manejar estas empresas es fundamental para su éxito a todos los niveles y a lo largo del tiempo..

En lugar de centrarse en construir la enorme estructura de formal necesaria para un PPP, el socio público debe en primer lugar diseñar y llevar a cabo un programa de recursos humanos y materiales que sostenga el plan de infraestructuras, asegurando la captación, formación y retención de profesionales capaces y comprometidos. Un sector público capaz es condición necesaria para un PPP exitoso.

Factores que erosionan el principio de beneficios a largo plazo

Otro gran obstáculo para la sostenibilidad de la colaboración es la pérdida de confianza y compromiso entre las partes. Las dinámicas de erosión de estas “cimentaciones” de los PPPs son diversas y algunas se han mencionado en párrafos anteriores.

Otras causas mucho más sutiles y poderosas son las relacionadas con la comunicación y el lenguaje. La terminología opaca y tecnocráctica de los PPPs es, en sí, un obstáculo para la colaboración. Y aún así, brillan por su ausencia los PPPs donde se utilice un lenguaje claro, sencillo y directo para comunicar las intenciones, los objetivos, las responsabilidades y los derechos de las partes -incluyendo usuarios, contribuyentes y otros grupos de interés-.

La jerga técnica, financiera y legal que acompaña a los PPPs crea barreras a la comprensión y capacidad de decisión de determinados participantes en la empresa común. Esta es la semilla de la desconfianza hacia los PPPs y de la posible pérdida de legitimidad de las instituciones que la promueven. La colaboración en un entorno diverso y complejo necesita lenguajes comunes. No me refiero a que los documentos técnicos, financieros o legales no requieran lenguajes específicos, sino a que un requisito extraordinariamente importante es un lenguaje claro que refuerce el alineamiento y la confianza entre las partes. Sin duda es una tarea que requiere un esfuerzo colectivo importante, pero igualmente necesario. Si se articulan los incentivos adecuados es una meta alcanzable. Un ejemplo lo tenemos de nuevo en el sector del software, donde proliferan ecosistemas de colaboración basados en lenguajes “de alto nivel” más sencillos que sus predecesores, aplicaciones de código abierto y estándares transparentes y robustos de intercambio de información.

La transparencia es otro de los requisitos sine qua non para el éxito de los PPPs. Tomemos como ejemplo el caso de las “radiales” del Ministerio de Fomento del gobierno español. La opinión pública tiende a pensar que proyectos (PPP) como estos “privatizan beneficios y socializan pérdidas”, en referencia al supuesto “rescate” de las empresas concesionarias. Este rescate se corresponde con la responsabilidad patrimonial de la administración, que obliga al gobierno a compensar a las empresas por las inversiones pendientes de amortizar tras su quiebra. Por otro lado, las empresas reclaman que los costes de expropiación resultaron mucho mayores de lo proyectado y los ingresos mucho menores de lo esperado. Sin embargo poco se habla por lo general de los bancos financiadores de estos proyectos, que han perdido hasta un 70% de los préstamos que hicieron a las empresas concesionarias para llevar a cabo las obras. Y mucho menos se conoce sobre las sucesivas decisiones tomadas por la administración desde la concepción de los proyectos hasta su quiebra y las gestiones posteriores de rescate y posible refinanciación.

Hasta la fecha no es posible encontrar en la página web del Ministerio de Fomento información para el público general que explique con claridad por qué se decidió en su momento que los proyectos eran viables, cuáles fueron los errores, cuáles las consecuencias, cuánta es la responsabilidad actual y futura de cada parte (incluyendo el contribuyente), o qué gestiones se están llevando a cabo actualmente para garantizar el interés público, evitar daños mayores a la colaboración con el sector privado e incorporar las lecciones aprendidas en futuras actuaciones.

La falta de claridad y transparencia es responsable directa de alimentar una desconfianza generalizada hacia las concesiones de infraestructuras, que han tenido sus sombras en la historia de las infraestructuras de España, pero que también han generado muchas luces, menos susceptibles de aparecer en titulares de prensa.

Un ejemplo menos convencional de PPP y transparencia es el de Transport for London (TfL), la empresa municipal de Londres encargada del transporte urbano, que en 2016 decidió poner a disposición del público a través de su página web y en tiempo real toda la información sobre el servicio que gestiona, garantizando la anonimidad y seguridad de los usuarios. Esta iniciativa ha desencadenado una multitud de aplicaciones de software desarrolladas por empresas privadas, ONGs e individuos que ofrecen servicios -con fines lucrativos, lúdicos o sociales- que aportan valor a los usuarios y a la sociedad en general.

Relacionado con la transparencia está la cuestión de los conflictos de interés. En entornos cada vez más complejos la relación causa-efecto tiende a difuminarse y se vuelve más difícil identificar los flujos de intereses. Para que las iniciativas de colaboración perduren necesitarán, por un lado, estructurarse de forma coherente, y por otro dotarse de mecanismos que permitan la adaptación alos cambio. Ambas tareas requieren que todo el proceso se aborde con:

  • Transparencia en cuanto a necesidades, ventajas, debilidades e intereses de las partes para definir las fórmulas de colaboración, así como en cuanto a su funcionamiento.
  • Capacidad y rigor en la recogida y tratamiento de la información relevante para la toma de decisiones, la comunicación y divulgación y la prevención de comportamientos oportunistas que vayan en contra de los principios del partenariado.
  • Flexibilidad para adaptarse, lo que también implica apostar por entornos de experimentación donde se prueben fórmulas innovadoras que, si fracasan, acarreen costes asumibles y que en caso de funcionar puedan generar beneficios a largo plazo.

PPPs en Crisis (1). Intro

Introducción a un modelo de desarrollo de infraestructuras incapaz de cumplir las expectativas.

Fotografía: Convoy del Metro de Málaga en el Bulevar Louis Pasteur. Miwipedia (2014)

La provisión de infraestructuras es una tarea de primer orden para cualquier administración pública responsable del desarrollo y el bienestar de un territorio. No hay duda sobre el valor ni la importancia que tienen las infraestructuras como elemento vertebrador de la vida de las personas, las comunidades, los negocios, las instituciones y el medio ambiente.

Una cuestión bien diferente es cómo planificar, ejecutar y gestionar las infraestructuras. Las políticas públicas en este ámbito están sujetas a una multitud de condicionantes -presupuestarios, técnicos, sociales, legales, procedimentales, entre otras- y afectan y se ven influidas igualmente por una gran cantidad de partes interesadas.

Las personas que diseñan una determinada política de infraestructuras tienen ante sí un problema de gran complejidad, conscientes de que sus decisiones determinarán -de forma difícilmente reversible- los patrones de desarrollo de su territorio durante varias generaciones.

En este contexto, uno de los temas que más expectativas, debate y controversia genera es la asociación, colaboración o partenariado público-privado, al que nos referiremos aquí como PPP. Es un modelo atractivo para el sector público porque incorpora -en teoría- recursos adicionales, eficiencia en la prestación y creación de valor a largo plazo a la ardua tarea de satisfacer las demandas crecientes de infraestructuras y servicios públicos. Sin embargo, en la práctica, los beneficios esperados no se llegan a materializar con frecuencia y el manejo del modelo de provisión es complejo, malentendido y en ocasiones mal planteado, difícilmente gestionado y frecuentemente fallido, como demuestran los datos sobre PPPs de infraestructuras de los últimos años, según veremos en los siguientes capítulos.

La velocidad y complejidad del cambio social que estamos experimentando en esta década y el creciente endeudamiento de las administraciones públicas las empuja hacia modelos “simplistas” de desarrollo y gestión como el modelo de PPP convencional, que a pesar de su sofisticación formal es esencialmente rígido. La decisión política se toma en base al argumento de que hay una conexión directa y automática entre causas -creación del marco legal, obtención de financiación, firma de contratos, provisión de recursos humanos y materiales- y efectos -conclusión de una obra, prestación efectiva del servicio, crecimiento económico, etc.

Resulta entonces que, ante un entorno cada vez más complejo e impredecible, se adoptan acuerdos de colaboración (contratos) de varias décadas de duración, basados en activos costosos, inamovibles y que han de funcionar y generar valor durante décadas. Es un planteamiento insostenible y claramente condenado al fracaso. La decisión política de usar la vía PPP no tiene en cuenta dinámicas y motivaciones de fondo determinantes, y en el mejor de los casos no cuenta con la flexibilidad necesaria para hacer frente a los cambios que sin duda sobrevendrán. La vulnerabilidad del modelo PPP tradicional se evidencia en la dificultad de generalizar su uso a pesar de los esfuerzos de gobiernos e instituciones multilaterales. En el siguiente capítulo trataremos este tema en detalle.

La polarización galopante en la política a nivel mundial tampoco es ajena al mundo de los PPPs. Las posiciones ideológicas imperantes son cada vez más extremas en cuanto a la participación del sector privado, sin que necesariamente exista un debate abierto, riguroso, genuino y racional sobre el problema.

Si el objetivo de un PPP es plantear uniones fructíferas y duraderas entre actores diversos, se ha de evolucionar desde el paradigma existente, en el que el protagonista es la obra o activo, su arquitectura legal y sus objetivos (fundamentalmente de inversión), hacia un enfoque sistémico, acorde con la realidad compleja e interconectada. En ésta, las infraestructuras son sistemas de sistemas, semejantes a organismos vivos con distintas dimensiones y comportamientos: el activo, las personas, las organizaciones y la información que fluye entre ellas. Estos territorios, además, no operan en el vacío, sino en un territorio determinado, con unas características únicas.

El nuevo paradigma de los PPPs puede albergar modelos adaptativos de colaboración similares a los partenariados que ya vemos en sectores como el de tecnologías de la información, donde ecosistemas de “organismos”  colaboran, compiten y se adaptan para subsistir. El éxito de este tipo de colaboración no se basará en el objetivo último del crecimiento per se, sino en la adaptación inteligente, que sabrá aprovechar las ventajas de cada relación entre las partes en beneficio del conjunto.

En esta serie haré en primer lugar un repaso a la historia y los fundamentos de los PPPs; en las siguientes tres partes analizaré los principales argumentos que justifican los PPPs tradicionales y los contrastaré con las dinámicas que, en la realidad del día a día, determinan sus resultados; finalmente, compartiré una serie de reflexiones sobre principios de buen gobierno en la colaboración público-privada en infraestructuras de cara al futuro.