PPPs en Crisis (5). Eficiencia

Segundo pilar de las PPPs: Mayor eficiencia en la prestación: hacer posible servicios más eficientes y fiables gracias a la participación del sector privado

Fotografía: Penang, Malaysia: Cranes of Penang Harbour by CEphoto, Uwe Aranas (2014)

El segundo pilar de los PPPs es la introducción de mayor eficiencia y fiabilidad en la construcción de la infraestructura y en la gestión del servicio por parte del sector privado. Estos beneficios esperados a corto y medio plazo se conocen como “outputs” en terminología inglesa. La mayor eficiencia, sin embargo, no es inherente al sector privado, sino a los mecanismos que hacen posible la alineación de intereses y capacidades de las partes.

En Reino Unido, donde el modelo PPP se puso en práctica por primera vez, el tribunal de cuentas  (National Audit Office) llevó a cabo en 2018 una evaluación integral del programa Private Finance Initative (PFI) que incluye más de setecientos proyectos de infraestructura social a lo largo de tres décadas con una inversión total acumulada de 60.000 millones de libras y pagos al sector privado cercanos a los 10.000 millones de libras al año. El informe concluye que esta forma de PPP ha resultado entre un 40% y un 60% más cara que la alternativa pública.

Entre las causas del sobrecoste que detalla el informe, destacan la escasa eficiencia en construcción y explotación por parte del socio privado, el no sostenimiento de las condiciones iniciales de contrato (modificaciones oportunistas) y la inflación intencionada de los precios.

El sector de la construcción es hasta un 50% menos productivo que otros sectores industriales y en términos nominales es menos productivo que hace 50 años. Estudios recientes muestran además que la gran mayoría de las grandes obras públicas acaban sistemáticamente excediendo los costes y los plazos establecidos. Se desprende entonces que mientras no se aborde el grave problema de la productividad del sector, los PPPs seguirán siendo operaciones arriesgadas para el contribuyente.

La extracción de beneficios de la empresa concesionaria a través de empresas subcontratistas vinculadas que repercuten precios inflados a ésta es una práctica no poco habitual en el sector, con mecanismos de subcontratación poco transparentes y no sujetos a competencia. Esto puede derivar en baja rentabilidad o pérdidas para la concesionaria, menor disponibilidad de reservas para reinversión y contingencias, déficits en el estado de la infraestructura, deterioro del servicio y menor demanda de uso. Un círculo vicioso que en ocasiones termina en la quiebra de la concesionaria, necesidad de rescate mediante fondos públicos, posibles cortes del servicio y en cualquier caso generación de desconfianza en este tipo de colaboraciones.

Aunque existe el potencial para mejorar la eficiencia en la prestación del servicio mediante PPPs, no se dispone aún de mecanismos suficientemente contrastados para gobernar estas dinámicas y asegurar que esta eficiencia se materializa.

Los costes de transacción (gastos de planificación, preparación contratación y financiación) de estas operaciones son elevados, por lo que el sector privado favorecerá las inversiones más cuantiosas -por economías de escala e intereses de asesores y agentes. Según mi experiencia en la estructuración de PPPs de infraestructuras, el coste promedio de preparación y contratación de un PPP para el sector público es de entre el 2% y el 3% de la inversión total.

De ahí que muchos gobiernos opten por la agregación de proyectos (“bundling”) para hacerlos más atractivos al mercado. Pero no es el tamaño de la infraestructura lo que aporta valor social y económico, sino el cumplimiento de los requisitos de funcionalidad y calidad del servicio.

Factores que erosionan el principio de captación de mayor eficiencia

Volviendo al ejemplo anterior de los terraplenes de autopistas, no es su construcción en masa lo que requiere de deuda y eficiencias privadas para generar valor público, sino las combinaciones de innovación técnica y financiera que pueda traer el sector privado para garantizar unas condiciones sostenidas de comodidad y seguridad en la circulación. Combinar elementos de alta y baja eficiencia en una sola estructura contractual de financiación más costosa es otro de los círculos viciosos que perpetúan la disfuncionalidad del modelo. El criterio de escala no garantiza las ganancias de eficiencia y en muchos casos, de hecho, las desincentiva por mezclar dimensiones divergentes del problema.

En el planteamiento de colaboraciones a largo plazo sería más racional y coherente desagregar el problema de la infraestructura en partes según las dinámicas que comentamos, asignado después capacidades públicas y privadas solo en aquellas áreas y aquellos componentes donde sean posibles mecanismos de gobernanza que creen dinámicas sostenibles para las partes, mientras se aseguran la calidad y la continuidad del servicio. El problema de la desagregación está en el llamado “riesgo de interfaz”, que se refiere a los posibles conflictos que se produzcan entre las partes responsables de cada lado. Como se comentará más adelante, la tecnología combinada con instrumentos poderosos de gobernanza como la transparencia pueden reforzar de estas interfaces, reduciendo el riesgo de conflicto.

En cuanto a la contratación pública de PPPs, el objetivo de eficiencia se da de bruces con la complejidad y duración de los procesos de contratación y los mecanismos de gestión, que hacen de barrera de facto a la competencia y tienen a la larga un efecto de concentración del sector por economías de escala y por escasez de talento profesional, resultando en un menor número de ofertas competidoras para contratos de enorme cuantía económica y relevancia social.

La eficiencia en los procesos de contratación pública tiene una relación directa con la eficiencia última en la prestación del servicio y en la creación de valor público.

El argumento de eficiencia en los PPPs no es por tanto autosuficiente y requiere de diagnósticos claros e independientes de las capacidades de las partes, sus intereses y sus riesgos para después articular mecanismos de gobierno que creen dinámicas de confianza y colaboración.

Comparte este artículo:

Share on twitter
Twitter
Share on linkedin
LinkedIn

Suscríbete a Infraestructuras y Gobernanza

Si quieres estar al día sobre las novedades en Infraestructuras y Gobernanza, incluidos avisos cuando haya nuevas entradas en el blog, suscríbete pinchando a continuación.
Suscripción

Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos obligatorios están marcados con *

Licencia de Creative Commons

Los contenidos de este blog están bajo una licencia de Creative Commons Reconocimiento-Compartir Igual 4.0 Internacional. Si copias o distribuyes información que aparece en este blog, con o sin modificaciones, debes atribuir al autor (básicamente, reconocer de dónde viene la información) e igualmente traspasar la libertad para copiarlo y modificarlo. Gracias.

Suscríbete para recibir avisos de nuevas entradas en el blog y otras novedades. Como máximo un correo semanal, y siempre podrás cancelar tu suscripción fácilmente.

Protección de datos – Importante: Al seleccionar “Suscríbeme” aceptas la política de protección y tratamiento de datos, que puedes consultar aquí.