PPPs en Crisis (3). El modelo vigente

El modelo convencional de PPPs: los principales argumentos que llevan a utilizarlo.

Fotografía: Interior del nuevo Aeropuerto de Bogotá en 2013. Felipe Restrepo Acosta

El modelo convencional de PPP, como se comentó antes, es el resultado de la evolución de las políticas de infraestructuras y desarrollo de determinados países, y que las instituciones multilaterales han fomentado, adaptado y recogido en una especie de “cúmulo de conocimiento” que ha adquirido un avanzado grado de madurez teórica y práctica, como se recoge en la iniciativa PPP Knowledge Lab.

Los beneficios anunciados por los defensores del modelo tradicional de PPP son muchos, pero destacan tres:

  1. Captación de mayores recursos económicos para la provisión de infraestructuras;
  2. Creación de valor público a corto plazo a través de un adecuado reparto de riesgos entre el socio público y el privado, que asegura que la asignación de recursos y de responsabilidades es eficiente para todas las partes;
  3. Creación de valor público a largo plazo mediante la consolidación de dinámicas de colaboración con el sector privado que mejoran la capacidad de gestión del sector público, el intercambio de conocimientos, el fomento de la actividad económica y en última instancia el bienestar social de los beneficiarios.
Pilares del modelo de PPP convencional

No existe una única definición de PPP -y es difícil que la haya, dada la amplitud y variedad de los problemas que abarca. En la práctica, sin embargo, sí existen una serie de características que identifican un PPP convencional de forma más o menos clara, que son:

  • Se basan en un contrato entre gobierno (socio público) y el sector privado (socio privado) para llevar a cabo una infraestructura o servicio, manteniendo el socio público la titularidad. Es, por tanto, una forma de contratación pública.
  • El fin último del contrato no es recibir la infraestructura física en sí, sino el servicio que presta.
  • Las inversiones requeridas para la puesta en marcha (y frecuentemente también la explotación) del servicio son elevadas.
  • El contrato o los contratos se articulan de forma que cada riesgo se asigna a la parte más capacitada para gestionarlo (principio de la eficiencia en el reparto de riesgo). De este principio se desprende la práctica de que el socio privado aporte recursos financieros que el socio público no puede aportar, además de experiencia y los incentivos adecuados para la construcción y operación eficiente de la infraestructura.
  • El socio privado financia, construye y explota la infraestructura a cambio de un derecho de cobro, que vendrá del usuario del servicio, del socio público o de ambos.
  • Se suelen articular mediante el establecimiento de “sociedades vehículo” que asumen los derechos y obligaciones contractuales.
  • Una parte mayoritaria se financia mediante deuda (se conocen como inversiones “apalancadas”, lo que convierte al contrato de crédito en un elemento fundamental y determinante del PPP.
  • El plazo de contrato suele ser elevado, precisamente por el plazo de amortización de la deuda.
  • Al final del contrato la infraestructura o bien público revierte al socio público, quien decidirá la forma de gestión posterior.

Según el pensamiento convencional sobre PPPs, estos principios deberían ser suficientes para que, puestos en práctica en un entorno institucional y económico adecuado, se incentive la competitividad y se consigan los máximos beneficios de la participación del sector privado en la provisión de infraestructuras. Sin embargo, según se constata, la realidad está resultando en sentido contrario.

Esto se debe a la disfuncionalidad del modelo tradicional de PPP, que dedica todos los esfuerzos y atenciones a la sofisticación técnica de los instrumentos que articulan los riesgos y flujos financieros, descuidando fenómenos de naturaleza compleja que influyen de forma mucho más sutil y determinante en el resultado de la colaboración. Es más, el efecto de esta disfuncionalidad va más allá de los proyectos individuales, llegando gradualmente a socavar la confianza en el modelo de provisión y, en última instancia, en las instituciones que lo legitiman.

En el centro de esta disfuncionalidad está la complejidad del sistema en el que se insertan las infraestructuras: un sistema cada vez más numeroso, más interdependiente, más dinámico, menos lineal, menos jerárquico, más demandante y más impredecible. Los ciudadanos demandan más y mejores soluciones de infraestructuras para problemas -sean reales o no, ya que desde el punto de vista de satisfacción del ciudadano la diferencia llega a ser irrelevante- derivados de esta misma complejidad, que en el caso de las ciudades se agudiza.

Teoría y realidad de las PPPs. Destacamos las múltiples interdependencias en la realidad.

Analizaré en los siguientes capítulos en detalle la diferencia entre teoría y realidad de los tres grandes argumentos del modelo convencional de PPPs: i) mayor captación de recursos financieros, ii) mayor eficiencia en la provisión del servicio; y iii) mayores beneficios a largo plazo gracias a la colaboración e intercambio de experiencia entre las partes.

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