La paradoja de la transparencia

La clave de una buena política de infraestructuras es la transparencia, porque la transparencia es la base de la gobernanza.

Han pasado ya varias semanas desde el último artículo de Infragob, en el que te hablaba sobre la importante diferencia entre financiar y costear las infraestructuras. Esta cuestión es cada vez más relevante, vista la escasa popularidad que tiene hoy en día el “pago por uso” o peaje en las infraestructuras.

Un ejemplo: el 31 de diciembre del año pasado -hace una semana- terminó el contrato de concesión de AUMAR, empresa del grupo Abertis, que hasta entonces explotaba y mantenía los 373km de la autopista AP-7 entre Tarragona y Alicante y los 94km de la AP-4 entre Sevilla y Cádiz. El gobierno socialista -siguiendo con la política que había establecido el anterior gobierno popular de Rajoy- ha optado por eliminar los peajes, lo que significa que los usuarios de estas autopistas circularán por ellas gratis. Los ingresos de la empresa concesionaria eran de aproximadamente 380 millones de euros anuales, y los gastos de operación y mantenimiento unos 145 millones de euros.

Sin entrar en el debate sobre qué nivel de rentabilidad es razonable para una empresa privada que explota una infraestructura o servicio públicos, la decisión política de levantar las barreras de peaje tiene una consecuencia ineludible: A partir del 1 de enero de este año, los contribuyentes españoles costearemos los gastos de estos 467km de autopistas con nuestros impuestos, las usemos o no. Piénsalo bien: de un año para otro, los presupuestos del Estado tendrán una partida de gasto adicional de ciento cuarenta millones de euros, renunciando a los ingresos por peaje que se generarían si los usuarios siguiesen pagando por el uso.

Aunque nos pese a los técnicos, la decisión sobre quién costea en última instancia las infraestructuras es y ha de ser fundamentalmente política, no técnica, porque las infraestructuras son un bien colectivo que sustenta el bienestar económico y social de un territorio, una cuestión que va mucho más allá de las cuestiones técnicas o los balances financieros de una autopista. Ahora bien, esto no significa que la decisión no deba basarse en análisis rigurosos, debidamente informados y debatidos.

Y entonces me pregunto: ¿qué información tenemos los contribuyentes para juzgar si la decisión del gobierno (actual y anterior) de levantar los peajes es o no adecuada, más allá de las noticias que encontramos en la prensa sobre el coste y la forma de mantener y operar estas autopistas o el conflicto laboral derivado de la subrogación de los anteriores empleados de AUMAR?

¿Cuánto se estima que aumentará el tráfico de vehículos al pasar a ser gratuitas estas carreteras, sobre todo de vehículos pesados, que son con diferencia los que más impactan en la tasa de deterioro de la infraestructura? ¿Cuánto va a costar exactamente mantener esas autopistas en función del tráfico, y por qué se ha obviado la opción de que sigan siendo los usuarios los que las costeen, al menos parcialmente con peajes más baratos? ¿Dónde podemos encontrar información oficial del Ministerio de Fomento sobre los datos, los estudios y las conclusiones que han llevado a esta decisión, tan relevante para nuestros impuestos?

Lamentablemente, esta información no está disponible en la web de Fomento, ni en el insufrible BOE, ni en el portal de transparencia de la administración del Estado, ni en ningún otro lugar fácilmente accesible a los españoles que vamos a cargar con el coste de esa decisión. Te invito a comprobar esta triste realidad por ti mismo. En algunos casos, como sucede con las radiales, el Ministerio incluso se niega a compartir los estudios que justifican decisiones de gran relevancia, sin que haya motivos de seguridad nacional que lo impidan.

No busques. La información más relevante para tus impuestos no está ahí.

La clave de una buena política de infraestructuras es la transparencia, porque la transparencia es la base de la gobernanza. La transparencia permite hacer un buen diagnóstico de las necesidades y una buena definición de los objetivos. Permite tomar decisiones con buen criterio sobre la mejor forma de financiar, costear y operar infraestructuras que son estratégicas para nosotros y para las generaciones venideras. Ser más transparente en el análisis obliga a poner más el foco en el problema real, y menos en nosotros mismos.

La transparencia permite medir resultados, retroalimentar, comparar realidades con lo planificado, medir el impacto que tienen las políticas y gestiones públicas, y hacer las correcciones necesarias para seguir avanzando en la dirección adecuada. Abre además un potencial enorme para la colaboración y la innovación, dando viabilidad a formas mejores de hacer las cosas.

Para el sector privado -inversores, financiadores, empresas de la cadena de suministro, etc.- significa más confianza en las condiciones de partida, una mejora de la calidad de la planificación, la apertura de vías de financiación que, por falta de información, serían demasiado caras, y la mejora de la competitividad y la captación de recursos eficientes en coste.

Por último y no menos importante, la transparencia permite que todos los interesados puedan opinar o participar, y cuando menos sentirse informados y respetados, lo que refuerza la legitimidad del modelo territorial y de administración pública.

Pero resulta que hay un problema con la transparencia: lo que vengo a llamar “la paradoja de la transparencia”. En nuestra mente, a nivel consciente y sobre todo subconsciente, la cuestión de la transparencia nos produce una reacción ambigua de atracción y aversión. Una especie de recelo que nos transmite el mensaje: “Sí, sí, la transparencia está muy bien, es un ideal muy noble, pero… ¿conviene que se sepa esta información que yo considero tan valiosa? ¿No me estaré arriesgando al desvelar esta información? ¿Aprovechará alguien la información para tomar ventaja sobre mí o incluso perjudicarme? ¿Desvelar información me hace más vulnerable?”.

No hay una respuesta fácil a estas preguntas. Porque la transparencia no es una verdad universal ni una ley física, es una forma de hacer las cosas en un determinado contexto, hacia un determinado fin. La transparencia no es una solución concreta a un problema. Es una fuerza transformadora. No hay una única transparencia; hay mecanismos de transparencia que nos ayudan a conseguir unos objetivos concretos. Y la buena planificación necesita de transparencia estratégicamente planificada.

Por supuesto, si tu objetivo no es el bien colectivo o si estás en el negocio del oportunismo, el cortoplacismo o el enriquecimiento ilícito, entonces la transparencia no es para ti. La política y gestión de infraestructuras públicas están claramente fuera de cualquiera de estas categorías.

Mi tendencia personal es a compartir información, porque creo firmemente en que si una información es útil para mí, compartirla me beneficiará a mí y a los demás a la larga. Esto no significa que quiera convertirme en un ser totalmente transparente: aprecio y respeto mi privacidad y los compromisos de confidencialidad que tengo con mis seres queridos -incluidos mis clientes. Tengo un criterio claro en cuanto a compartir información: en general, si la comparto aumento la posibilidad de generar ideas y aprender. La incertidumbre sobre dónde llegará esa información me obliga además a reflexionar y esforzarme por entender los problemas mejor, lo que me hace menos frágil (paradójicamente). No me hace la vida más fácil, pero sí más rica y sostenible. Para mí, compartir información es uno de los ingredientes de mi resiliencia como persona.

¿La transparencia me hace más debil? Depende de cómo la use, y para qué.

Más allá de mis convicciones y filosofía personales, existen ejemplos muy potentes sobre cómo la transparencia bien gestionada hace a empresas, instituciones y comunidades más capaces y robustas.

Un ejemplo que menciono en mi monográfico sobre PPPs es el de Transport for London (TfL), la empresa municipal de Londres encargada del transporte urbano, que en 2016 decidió poner a disposición del público a través de su página web y en tiempo real toda la información sobre el servicio que gestiona, garantizando la anonimidad y seguridad de los usuarios. Esta iniciativa ha desencadenado una multitud de aplicaciones de software desarrolladas por empresas privadas, ONGs e individuos que ofrecen servicios -con fines lucrativos, lúdicos o sociales- que aportan valor a los usuarios y a la sociedad en general. Insisto: la transparencia, incluso bien planteada, no hace la vida más fácil a quien la ejerce, y además no ha de ser ese el objetivo de la transparencia. Sí facilita, sin embargo, el dinamismo, la mejora continua y la adaptabilidad.

El software de código abierto, que cualquier persona puede utilizar, modificar o divulgar -en las condiciones que establecen sus licencias de uso- encontró en sus orígenes gran escepticismo y resistencia, principalmente porque se pensaba que es más vulnerable y menos provechoso que el código cerrado. Paradójicamente es al contrario: precisamente porque está abierto a estudio y experimentación, se detectan y corrigen fallos más rápidamente, es más fiable, más flexible al cambio y más seguro. De hecho, es más que probable que las claves al problema de la ciberseguridad estén en el código abierto.

En España tenemos muchas administraciones comprometidas con la publicación de datos abiertos, aunque la falta de estándares hace que la mayor parte de esos datos no se usen de forma efectiva por parte del público. Hay además instituciones como AIReF que dedican grandes esfuerzos a hacer públicos datos sobre la gestión -principalmente económica- de las administraciones públicas en España, aunque siguen representando una parte minúscula de los datos que técnicamente podrían -y deberían- ser accesibles a cualquiera.

Yéndonos más aún hacia el origen del dato sobre infraestructuras, nos encontramos con que en España, como ocurre en muchos otros países, ni siquiera conocemos con precisión las infraestructuras que tenemos. Tenemos aproximaciones, como la base de datos de inversión pública del Fondo Monetario Internacional, o los estudios de alto nivel de lleva a cabo el IVIE junto con la Fundación BBVA desde 1995, pero no tenemos un catálogo actualizado y homogéneo de las infraestructuras con las que cuenta el país, el estado en el que están o el nivel de servicio que prestan, es decir en qué medida cumplen su función y repercuten positivamente en nuestras vidas. Partiendo de ahí, ¿podemos esperar que nuestras infraestructuras se financien y se gestionen adecuadamente? No lo creo.

Curiosamente, y tal como se puso de manifiesto en una mesa redonda que organizó mi empresa sobre datos, cambio climático y financiación sostenible con motivo de la COP25, es en el sector privado donde se acumula la mayor cantidad de datos actualmente cerrados y que podrían generar un gran impacto económico y social si se compartiesen. La cultura empresarial actual es pensar que los datos que acumulamos son valiosos per se, cuando la realidad es que el valor solo se genera cuando el dato se utiliza. El inhibidor del potencial cautivo de los datos en el sector privado es la falta de estándares que definan adecuadamente qué son datos privados, abiertos o compartidos y qué condiciones de uso, distribución y licenciamiento comercial se pueden aplicar por defecto, para que no sea necesario negociar los casos de intercambio uno a uno.

Un ejemplo de la potencia de los estándares abiertos es Creative Commons, que ofrece a priori diferentes tipos de licencia a las que los autores pueden acogerse y que predeterminan las condiciones de uso de sus creaciones. En el caso específico de los datos sobre riesgo climático e inversiones en infraestructuras sostenibles, IcebreakerOne está promoviendo un estándar abierto que promueva el intercambio de información para el análisis y la toma de decisiones, basándose en la experiencia tan exitosa del Open Banking Standard.

El miedo a la pérdida de la ventaja competitiva cuando se comparte información es fundado. No tenemos garantías suficientes para hacerlo de forma segura y provechosa. A falta de modelos de negocio probados, compartir datos se percibe como un “acto de fe”, con riesgos legales y comerciales notables. La clave está en trabajar hacia una cultura donde se traten los datos como infraestructuras en sí, construyendo los medios y los estándares de intercambio que creen un ecosistema donde las ganancias potenciales son mayores que las pérdidas potenciales.

¿Ciudades inteligentes? No, gracias. Mejor ciudades abiertas y gestionadas transparentemente.

A medida que aumentan la movilidad y la comunicación y se generan más datos, están aumentando la complejidad y la dificultad de estar al día, de entender lo que está pasando y cómo está cambiando la realidad. Esto es especialmente cierto en las infraestructuras, que son sistemas muy complejos. El riesgo de qué ocurrirá si se comparten los datos no es nada comparado con el riesgo de qué puede ocurrir si no se comparten. El principal riesgo al que se enfrentan las empresas y las instituciones en el sector de las infraestructuras es la disrupción descontrolada. Por eso es fundamental que se desarrollen los mecanismos y las reglas que permitan que la información importante sobre infraestructuras esté disponible, se comparta y se use.

En un momento en el que se habla y se fantasea constantemente sobre las ciudades inteligentes, cuando en realidad estamos lejos de que sean técnicamente viables, nos conviene centrarnos mucho más en que nuestras ciudades y nuestras comunidades sean abiertas y se gestionen con transparencia, de forma que se entiendan claramente las dimensiones del problema de la sostenibilidad y dediquemos nuestro trabajo a resolver los verdaderos problemas de fondo, que son sociales y medioambientales, y no tecnológicos. De esta forma, conseguiremos no solo alinear la tecnología con nuestros objetivos más importantes, sino además reforzar los instrumentos de gobierno que hacen posible que se consigan.

Seamos valientes, superemos la paradoja de la transparencia y centrémonos en los problemas reales. Está en juego nuestra sostenibilidad.

El poder del Supremo

La primera concesión de carreteras de España, que nació en 1967 y después de cincuenta y dos años perdura con sucesivas modificaciones y ampliaciones del contrato, llega al Supremo. Una gestión deficiente del gobierno de la modificación del contrato en 2006 ha derivado en una demanda de la empresa concesionaria al Estado, a quien reclama cerca de 3.000 millones de euros de compensación.

Fotografía: Tribunal Supremo de España. Kris Arnold (2014)

El día 4 de junio de 2019 el Tribunal Supremo dictó sentencia desestimando el recurso que Abertis planteó contra el Ministerio de Fomento en 2017 por negarse (mediante silencio administrativo) a reconocer una deuda que Abertis estima ahora en cerca de 3.000 millones de euros. La historia empezó en 2006 y no acaba aquí: la sentencia dice que hasta que no venza el contrato -el 31 de agosto de 2021- no se puede calcular la cantidad que se le debe a Abertis. Es decir, se deja el asunto en el aire otros dos años.

El tema tiene una relevancia espectacular, en varias dimensiones:

  • Económica: 3.000 millones de euros es más de lo que se destina a educación en el borrador de Presupuestos Generales del Estado en 2019.
  • Institucional: la incertidumbre sobre la deuda con Abertis se deriva de una mezcla de errores y omisiones que podían haberse evitado de haber seguido unos principios básicos de gobernanza.
  • Legal: si el desenlace termina siendo judicial, la confianza del gobierno y el sector privado en el modelo concesional actual sufrirá, y probablemente se erosionará su legitimidad social. Esta es una tendencia generalizada en Europa que ya he abordado en el Monográfico sobre la crisis de los PPPs. Pero vamos a ver con más detalle el caso particular de la AP-7.

En 2006, en plena ebullición de la economía y con los tráficos de las autopistas creciendo sin cesar, el Ministerio de Fomento -siendo ministra Magdalena Álvarez- firmó un convenio aprobado en Consejo de Ministros con ACESA (la empresa del grupo Abertis concesionaria de la autopista AP-7) para modificar el contrato de concesión original. El motivo del convenio fue la necesidad de construir carriles adicionales, un peaje y varios enlaces en la AP-7 en Cataluña para aumentar la capacidad de la vía y mejorar las condiciones de tráfico. El convenio reconocía además el impacto negativo que tendrían determinadas obras de carreteras gratuitas (que llevaría a cabo Fomento en el futuro) sobre los ingresos de la concesión. En compensación, ACESA recibiría un máximo de 504 millones de euros. Además el convenio establecía un mecanismo para calcular la diferencia entre el beneficio teórico que debería tener la concesión (en base a unas previsiones de tráfico) y el que obtenga en la realidad. Al final de la concesión, el 31 de agosto de 2021, ACESA podrá reclamar al Estado el coste de las obras anteriores más el déficit de ingresos por peaje en caso de que el tráfico fuese inferior al esperado.

La crisis llegó, y el tráfico cayó. En 2010 Abertis pidió al Gobierno autorización para ceder a La Caixa (entonces propietaria de una buena parte de Abertis) el derecho de cobro de las compensaciones del convenio, que Abertis estimaba en unos 2.000 millones de euros acumulados hasta esa fecha. El Gobierno denegó la autorización, y aunque Abertis no recurrió la decisión, la cifra debió de levantar algún revuelo en el Ministerio porque al año siguiente el Gobierno inició un proceso legal de varios años para intentar modificar el convenio de 2006. No consiguió hacerlo por tener opiniones en contra de la abogacía del Estado y del Consejo de Estado, que señalaron que no se puede modificar un acuerdo unilateralmente, especialmente cuando los cambios son sustanciales.

Peaje de la AP-7 en Martorell. Fotografía: Peatge de Martorell Catalunya. Wikimedia Commons (2007)

Mientras tanto, en 2012 el Ministerio de Fomento rechazó el cálculo del saldo que ACESA presentó para sus cuentas de 2011 y lo volvió a hacer en 2014, desatando un pleito que terminó en el Tribunal Superior de Justicia de Madrid dando la razón a Abertis en 2017 y 2018. Por si fuera poco, en 2017 el Consejo de Ministros decidió no reconocer la compensación por descenso de tráfico porque se debía a la crisis general en el país y no a las obras que recogía el convenio. Abertis recurrió esta decisión ante el Supremo, que acaba de sentenciar que cuando llegue el final de la concesión en 2021 -y no ahora- se deberá hacer balance. A día de hoy la estimación de Abertis es que el Estado le debe cerca de 3.000 millones de euros, 890 millones correspondientes a las obras de mejora y ampliación y 2.061 millones por bajada de los ingresos por peaje.

Hay varios fallos de gobernanza aquí, pero el más grave con diferencia es la falta de información pública que existe sobre este y otros contratos de concesión de obra pública.

No podemos saber por qué ni cómo se decidió que el convenio era viable, ni cuáles han sido los resultados de tráfico y económicos, qué errores se han detectado en el convenio a posteriori, ni qué consecuencias puede haber para las partes (incluyendo el contribuyente) si no se llega a un acuerdo, ni qué gestiones se están llevando a cabo para garantizar una salida viable al problema. ¿Por qué? Porque NO HAY NINGUNA INFORMACIÓN SOBRE LOS CONTRATOS DE CONCESIONES DE CARRETERAS EN ESPAÑA POR PARTE DEL MINISTERIO. Esto se merece unas mayúsculas.

Es correcto: Fomento no ha publicado a día de hoy ni una mera nota de prensa ni informe en su web sobre la sentencia del Supremo ni el caso que le ocupa. Exactamente igual ocurre con el malogrado caso de las radiales. No tenemos información pública sobre los estudios para aprobarlas, ni las consecuencias, ni las medidas futuras.

Irónicamente, mientras Fomento hace gala de su política de datos abiertos (vaya por delante el reconocimiento al gran trabajo que hace el Instituto Geográfico Nacional), no es posible encontrar en su página web nada sobre el tema. Exactamente igual ocurre con el malogrado caso de las radiales. La única información sobre los contratos de concesión de carreteras que el ciudadano puede encontrar es una plantilla de pliego de licitación de 2007, una página sobre la licitación de la A-66 Benavente-Zamora cuyos links no funcionan y un vínculo a las próximas licitaciones (que no hay). Estamos hablando de miles de millones de euros y la información pública es nula.

Tomemos el ejemplo de un país al que calificamos como “en desarrollo”: Colombia. El gobierno de ese país pone a disposición del público todos y cada uno de los estudios, contratos, modificaciones, informes de auditoría, licencias y procedimientos de expropiación de las concesiones de infraestructuras, actualizados y fácilmente accesibles. En España, un profesional del sector con 20 años de experiencia puede dedicar horas a buscar en la maraña del portal de transparencia del gobierno y no encuentra nada. No es tolerable. La sostenibilidad de nuestras infraestructuras empieza por la calidad en la información pública.

Información sobre contratos de concesión de autovías. Fuente: Web del Ministerio de Fomento.

A un nivel más técnico, otro fallo de gobernanza en el caso de la AP-7 es que, al firmar ese convenio en 2006, el Ministerio distorsionó la asignación de riesgos del contrato. Recordemos que los ingresos de ACESA vienen exclusivamente del peaje que pagan los usuarios, con lo que está teóricamente expuesta a lo que en el sector llamamos “riesgo demanda”: si hay más tráfico, la empresa gana más. Si hay menos tráfico, gana menos (o pierde más). Ante la necesidad de hacer obras de ampliación de la autopista, ¿no hubiese tenido más sentido definirlas y pagarlas a Abertis directamente, o negociar un programa de pagos diferidos, o ampliar la duración de la concesión si no había presupuesto? Siendo razonable proteger a Abertis frente al riesgo de invertir cientos de millones de euros en obras de ampliación y que el tráfico cayese, ¿no había otras formas de hacerlo que dieran un reparto equitativo del riesgo a las dos partes? Por ejemplo, repartiendo también beneficios en caso de tráficos mayores o ampliando el plazo de la concesión hasta que se recuperen pérdidas (práctica habitual en Chile).

Si la construcción de carreteras paralelas gratuitas redujera el tráfico en la AP-7 con respecto a las previsiones con las que se firmó el contrato original, se deberían estudiar en detalle y compensar si cabe. La ley contempla el restablecimiento del equilibrio económico-financiero. Pero ha de hacerse de forma específica e independiente. Mezclar esta problemática con otra -la necesidad de inversiones adicionales- aprovechando “que el Pisuerga pasa por Valladolid” no ha hecho más que distorsionar y dificultar la gestión económica y técnica del contrato.

En el periplo del convenio, el Consejo de Estado recomendó en 2014 al Gobierno que, en la adaptación normativa a los requisitos de la Unión Europea sobre contratos PPP, trasladase las lecciones aprendidas de este caso. Como menciono en otro post, las distorsiones en la asignación de riesgos en contratos de concesión han sido señaladas por el Tribunal de Cuentas Europeo. La nueva Ley de Contratos del Sector Público de 2017 ya incorpora disposiciones detalladas (Art.14) sobre la transferencia del riesgo operacional. Mucho me temo, sin embargo, que faltando los mecanismos de transparencia que mencionamos arriba sea difícil asegurar la aplicación sistemática de los principios.

Hago la siguiente pregunta: ¿Se debe permitir al gobierno que, a golpe de Real Decreto y sin consulta pública, cambie sustancialmente contratos de concesión cuando las implicaciones pueden ser milmillonarias? ¿Cómo aseguramos que los contratos tengan flexibilidad sin correr el riesgo de modificaciones oportunistas y se desvirtúen los principios que lo motivaron? Mi opinión es que la transparencia y la rendición de cuentas son los mecanismos más potentes para permitir esa flexibilidad sin comprometer la eficacia.

Claro que la transparencia aplica también en la otra dirección. A la obligación de la Administración de publicar los contratos y los informes de las concesiones debe acompañar la obligación de las empresas concesionarias de publicar información sobre desempeño, ingresos, costes y rentabilidades. A la larga, no sólo darán rigor y legitimidad a los ajustes que se requieran, sino que la información servirá para comparar unos contratos con otros, lo que es fundamental para la mejora continua de las políticas de inversión y contratación de infraestructuras.

De momento, y gracias al poder del Supremo, el Gobierno y los presupuestos del Estado ganan tiempo. Pero el problema no se esfuma: cuando llegue el fin del contrato en 2021 Abertis tendrá todo el derecho a reclamar la compensación conforme al mecanismo que describe el convenio. Esperemos que mientras tanto las partes negocien con más diligencia y transparencia de lo que se hizo en 2006. La verdadera colaboración no empieza y acaba con un contrato: implica negociación, capacidad de adaptación, sacrificios por el bien común y visión a largo plazo. Si la primera concesión de carreteras de nuestro país desemboca en un desenlace traumático vía judicial, tanto si es a favor del Estado como de Abertis, habrá consecuencias profundas para la confianza social en el modelo concesional español y probablemente para el bolsillo del ciudadano. Las infraestructuras del país no deberían ser cuestiones resueltas en macropleitos, y tenemos bastante madurez profesional e institucional en España para hacer las cosas mejor.

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