PPPs en Crisis (7). Evolución

Recapitulación y reflexiones finales sobre el diseño y la gobernanza de las PPPs para infraestructuras públicas.

Fotografía: Puente del Gran Manglar, Cartagena, Colombia. José Cordovilla (2018)

En vista de la incapacidad de los PPPs convencionales para cumplir su cometido, y después de repasar las dinámicas de fondo en las infraestructuras, podemos dibujar algunas cualidades y principios de gobernanza para un modelo mejor: más resiliente, funcional, transparente y adaptativo.

El desarrollo de infraestructuras necesita urgentemente colaboraciones donde se preste tanta atención a la capacidad, compromiso y continuidad de las personas encargadas de llevar a cabo la empresa como a los contratos y mecanismos que la rigen.

Antes de buscar la financiación para inversiones, el sector público debe asegurar la disponibilidad de personas e instituciones capaces de dirigir hacia buen puerto esas inversiones y de sostener la creación de valor público en el largo plazo.

La relación con el sector privado y otros actores (grupos de interés, ONGs, gestores públicos, líderes políticos) ha de contar con planes estratégicos de transparencia y uso de la información, antes de redactar los acuerdos de colaboración. En estos planes se pueden identificar y definir las capacidades de las partes involucradas, sus intereses y sus dinámicas de funcionamiento, junto con una estrategia para que todos entiendan y adopten el valor que les aporta la transparencia, reduciendo la suspicacia y el miedo a “revelar” o compartir información valiosa.

Dado el poder transformador de las tecnologías de la información, los mejores modelos de gobernanza serán aquellos que hagan más efectivo y responsable el flujo de información. Al reconocer la información como un activo tan valioso como la infraestructura en sí, estaremos abriendo un campo de posibilidades (por ejemplo, el uso del valor de los datos como motor de desarrollo), pero también de riesgos que gestionar (la protección de datos o la seguridad).

Es muy complicado garantizar la ausencia total de conflictos de intereses, pero el propio ejercicio de identificarlos y acotarlos es un refuerzo de la colaboración y evitará sorpresas futuras cuando las condiciones del entorno cambien. Se deben además exigir los mismos estándares de transparencia a los socios públicos que a los privados, dentro de los límites que garanticen la seguridad y la competitividad.

El uso de un lenguaje claro y sencillo para describir los objetivos comunes, los riesgos y las relaciones entre las partes es fundamental para mantener la confianza en la colaboración. Más allá de la negociación de términos y condiciones, se debe abordar desde el principio la cuestión estratégica del lenguaje y la comunicación, ya que será un factor clave en la gestión de expectativas -incluido el usuario- y la resolución de conflictos en el largo plazo.

El fomento de un lenguaje claro y común, enfocado a objetivos e intereses comunes -y no exclusivamente a cuestiones financieras, legales y técnicas-, puede convertirse en la piedra angular del cambio cultural en la colaboración público-privada.

Desde el punto de vista técnico, se requiere desde el inicio un diagnóstico riguroso y sistémico del problema de qué infraestructura se necesita y cómo se prestará el servicio. En el sector de la construcción hay un largo y fascinante camino por recorrer en cuanto a productividad e innovación, pero la inercia del “business as usual” suele llevar a la adopción de soluciones monolíticas, que se apoyan en sofisticados instrumentos que no recogen -como se vio antes- las dinámicas de creación o destrucción del valor de la colaboración, ni tienen la capacidad de adaptarse a cambios sustanciales.

Agrupar elementos que tienen ciclos de vida, funcionalidad y consideraciones económicas, contables y legales muy dispares en un único contrato puede no ser la solución óptima, y en muchos casos ni siquiera una opción viable. Queda un largo camino por recorrer en el proceso de prueba y error para la construcción de modelos de PPP adaptativos. Para empezar, tendremos que desagregar los sistemas de infraestructuras en elementos más homogéneos, no según criterios de recursos financieros ni de eficiencia, sino de contribución al valor a largo plazo. Al margen de la capacidad de diagnóstico, aumentar el número de interfaces (movimiento contrario a la agregación por economía de escala del gran proyecto de infraestructura) requiere desarrollar estándares y protocolos que garanticen la continuidad, y que no conviertan a estas interfaces en obstáculos.

Tecnologías como el blockchain están revelando posibilidades muy interesantes para garantizar homogeneidad, rigor y seguridad en relaciones contractuales, financieras y técnicas, eliminando además un gran número de intermediarios y sus costes asociados, lo que hasta el momento ha impedido por ejemplo a la adopción de PPPs en proyectos de pequeña escala. Este cambio de paradigma comienza con un cambio de mentalidad en el sector.

Elementos de buen gobierno en partenariados público-privados

Una posible evolución natural del modelo actual de PPP es hacia una participación más intensa del sector privado en infraestructuras o elementos de vida útil más corta y que tienen un impacto claro y directo en la eficiencia del servicio, de una forma más compatible con la naturaleza  corto y medio placista del sector privado. El socio público, por otro lado, podría asumir aquellas que tienen vidas útiles muy largas (y por tanto responsabilidad intergeneracional) y que cuentan con menos recorrido para ganancias en eficiencia, o bien allí donde la eficiencia no sea cuestión de primer orden. En este paso previo de diseño de la estructura óptima del PPP se deben también considerar las externalidades (positivas y negativas) y la creación o destrucción de valores intangibles como la reputación o la legitimidad social.

Hay que insistir en la necesidad de transparencia y buena comunicación, sobre todo con el ciudadano, quien -técnicamente capaz o no- ha de estar informado adecuadamente sobre qué infraestructuras se necesitan, cómo se pagan y cómo se operan.

Hay que acostumbrarse a reconocer la imposibilidad de predecir el futuro, más aún en un entorno cada vez más incierto y complejo. Basar toda una compleja estructura de contratos en hipótesis a treinta años es una garantía de fracaso. Es mucho más probable que las empresas perduren si se conciben mediante planificación estratégica y toma de decisiones basados en un rango de escenarios posibles, algo que ya se hace en el sector privado con los planes de continuidad de negocio. Con este enfoque se analiza cómo se ven afectados los intereses de las partes en cada escenario y qué vías de acción caben, pudiendo entonces diseñar mecanismos de compensación, incentivos o adaptación que favorezcan la continuidad de la empresa y la consecución de objetivos a largo plazo.

Estos principios que mencionamos encuentran situaciones muy distintas en función de la escala geográfica: estado, comunidades autónomas, municipios, etc. Una solución integradora puede ser el establecimiento de centros de excelencia en la administración central para la gestión estratégica de las políticas de PPPs y el acompañamiento a administraciones sub-nacionales.

Para innovar y adaptarse hay que estar dispuesto a pensar y actuar de otras formas. Por eso es tan necesario hacer ejercicio de humildad y abstracción y observar cómo en otros ámbitos se resuelven problemas complejos. Encontramos ejemplos en el sector del software y las tecnologías de la comunicación, o incluso en el arte. Sin embargo, no basta con adoptar los instrumentos o tecnologías que usan los emprendedores y trabajadores de estos sectores para afrontar retos colaborando, porque nos equivocaríamos de lleno en el enfoque. El verdadero motor de estas industrias está en el talento, la actitud y los valores de las personas que las forman.

La transformación hacia un nuevo modelo de colaboración público-privada en infraestructuras necesita instrumentos innovadores, pero más aún necesita talentos, actitudes y valores que permitan empresas de colaboración valiosas y duraderas.

[FIN..por ahora]


Me podéis enviar un email o escribir abajo vuestros comentarios. Esto de las infraestructuras no tiene recetas mágicas ni soluciones magistrales. Se trata de un gran esfuerzo colectivo, mucho diálogo y mucha empatía.

Mis agradecimientos a Juan Luis Manfredi y a Juan Carlos Bravo por sus consejos y críticas al borrador de este escrito.

PPPs en Crisis (6). Valor a largo plazo

Tercer pilar de las PPPs: Mayores beneficios a largo plazo: colaboración, intercambio de experiencia y creación de valor intergeneracional

Fotografía: Parking Centro Hospitalario Pamplona. José Cordovilla (2016)

Los argumentos económico-financiero (atracción de capital para infraestructuras) y técnico (servicios más eficientes y fiables) son los más explícitos, evidentes y poderosos en el discurso sobre las ventajas de los PPPs. Hay un tercer argumento que frecuentemente queda en un lugar secundario en el debate, pero que tiene una relevancia mucho mayor en el resultado a largo plazo: la capacidad del PPP de generar beneficios de forma sostenible para todas las partes interesadas.

Los beneficios aquí no se limitan a la rentabilidad financiera del socio privado, el cumplimiento de los requisitos técnicos que establece el socio público y la satisfacción del usuario por el servicio recibido.

La propuesta de valor de un PPP suele incluir aspiraciones más amplias, como la mejora de la economía y la calidad de vida del entorno, la mejora de la competitividad del sector privado, el refuerzo de la capacidad institucional, la creación e intercambio de conocimiento, mayores capacidades empresariales y profesionales, etc.

Estos resultados amplios y de fondo (conocidos como “outcomes” en inglés) solo son visibles al cabo del tiempo y Se construyen de forma gradual, a través de procesos complejos de acumulación y refuerzo positivo entre los elementos que integran el sistema infraestructura-entorno. Procesos alimentados por la disponibilidad y uso de la información, las percepciones e intereses de los socios de un PPP, la confianza en las reglas y mecanismos de la colaboración, el conocimiento y las habilidades de las personas que deciden y gestionan, la satisfacción del usuario y el contribuyente, etcétera. Son precisamente estos elementos cualitativos y difíciles de articular los que dan la capacidad de crecer y adaptarse a la “empresa” creada por las partes interesadas en un PPP. Y al contrario,  su ausencia genera dinámicas de desconfianza, oportunismo, cortoplacismo, erosión de la legitimidad y en última instancia la denuncia del contrato y disolución de la colaboración.

La fuerza de un contrato de PPP reside en la capacidad de las partes para sostener los valores, las capacidades, los compromisos y los esfuerzos conjuntos que lo motivan. Es aquí donde la gobernanza juega un papel fundamental para la viabilidad y sostenibilidad de los PPPs.

La gobernanza es el puente que conecta los valores, intenciones, esfuerzos y decisiones de las partes con los resultados. A mayor duración de la colaboración planteada, más sólida ha de ser la gobernanza. La disfuncionalidad del modelo tradicional de PPP se debe, sobre todo, a la excesiva atención prestada a la sofisticación de los procedimientos y los contratos, a costa de la atención a las dinámicas que de verdad determinan la confianza y la colaboración entre los interesados.

El socio público, por ejemplo, tiende a centrarse en justificar la viabilidad de la inversión, componer el mecanismo administrativo óptimo para la contratación y generar el máximo interés en el sector privado por competir por el contrato. En la práctica, no obstante, la sostenibilidad de un PPP depende más de que se cuente con personas capacitadas para entender y gestionar las complejidades e imprevistos en el tiempo. Estas personas toman decisiones en entornos de gran incertidumbre que tendrán consecuencias en los patrones de desarrollo de varias generaciones. Son personas encargadas de crear valor intergeneracional.

En Irlanda, por ejemplo, tras el estallido de la crisis financiera del 2008 y el colapso de la industria de la construcción, se produjo un éxodo masivo de profesionales del sector que ha conducido años más tarde a un tremendo déficit de capacidad del sector público para llevar adelante un nuevo programa de infraestructuras mediante PPPs. El gobierno de este país se enfrenta a una escasez de habilidades profesionales que está generando una inflación notable en el coste de los recursos. En los países de Europa oriental se han intentado desarrollar grandes programas de PPPs en infraestructuras en los últimos diez años, en muchos casos con sonados fracasos por incapacidad de los gobiernos para gestionar los programas, para decidir finalmente regresar a las fórmulas de contratación pública convencionales.

Los PPPs son empresas complejas y requieren un alto grado de capacitación por parte de todos los socios. La retención del talento capaz de manejar estas empresas es fundamental para su éxito a todos los niveles y a lo largo del tiempo..

En lugar de centrarse en construir la enorme estructura de formal necesaria para un PPP, el socio público debe en primer lugar diseñar y llevar a cabo un programa de recursos humanos y materiales que sostenga el plan de infraestructuras, asegurando la captación, formación y retención de profesionales capaces y comprometidos. Un sector público capaz es condición necesaria para un PPP exitoso.

Factores que erosionan el principio de beneficios a largo plazo

Otro gran obstáculo para la sostenibilidad de la colaboración es la pérdida de confianza y compromiso entre las partes. Las dinámicas de erosión de estas “cimentaciones” de los PPPs son diversas y algunas se han mencionado en párrafos anteriores.

Otras causas mucho más sutiles y poderosas son las relacionadas con la comunicación y el lenguaje. La terminología opaca y tecnocráctica de los PPPs es, en sí, un obstáculo para la colaboración. Y aún así, brillan por su ausencia los PPPs donde se utilice un lenguaje claro, sencillo y directo para comunicar las intenciones, los objetivos, las responsabilidades y los derechos de las partes -incluyendo usuarios, contribuyentes y otros grupos de interés-.

La jerga técnica, financiera y legal que acompaña a los PPPs crea barreras a la comprensión y capacidad de decisión de determinados participantes en la empresa común. Esta es la semilla de la desconfianza hacia los PPPs y de la posible pérdida de legitimidad de las instituciones que la promueven. La colaboración en un entorno diverso y complejo necesita lenguajes comunes. No me refiero a que los documentos técnicos, financieros o legales no requieran lenguajes específicos, sino a que un requisito extraordinariamente importante es un lenguaje claro que refuerce el alineamiento y la confianza entre las partes. Sin duda es una tarea que requiere un esfuerzo colectivo importante, pero igualmente necesario. Si se articulan los incentivos adecuados es una meta alcanzable. Un ejemplo lo tenemos de nuevo en el sector del software, donde proliferan ecosistemas de colaboración basados en lenguajes “de alto nivel” más sencillos que sus predecesores, aplicaciones de código abierto y estándares transparentes y robustos de intercambio de información.

La transparencia es otro de los requisitos sine qua non para el éxito de los PPPs. Tomemos como ejemplo el caso de las “radiales” del Ministerio de Fomento del gobierno español. La opinión pública tiende a pensar que proyectos (PPP) como estos “privatizan beneficios y socializan pérdidas”, en referencia al supuesto “rescate” de las empresas concesionarias. Este rescate se corresponde con la responsabilidad patrimonial de la administración, que obliga al gobierno a compensar a las empresas por las inversiones pendientes de amortizar tras su quiebra. Por otro lado, las empresas reclaman que los costes de expropiación resultaron mucho mayores de lo proyectado y los ingresos mucho menores de lo esperado. Sin embargo poco se habla por lo general de los bancos financiadores de estos proyectos, que han perdido hasta un 70% de los préstamos que hicieron a las empresas concesionarias para llevar a cabo las obras. Y mucho menos se conoce sobre las sucesivas decisiones tomadas por la administración desde la concepción de los proyectos hasta su quiebra y las gestiones posteriores de rescate y posible refinanciación.

Hasta la fecha no es posible encontrar en la página web del Ministerio de Fomento información para el público general que explique con claridad por qué se decidió en su momento que los proyectos eran viables, cuáles fueron los errores, cuáles las consecuencias, cuánta es la responsabilidad actual y futura de cada parte (incluyendo el contribuyente), o qué gestiones se están llevando a cabo actualmente para garantizar el interés público, evitar daños mayores a la colaboración con el sector privado e incorporar las lecciones aprendidas en futuras actuaciones.

La falta de claridad y transparencia es responsable directa de alimentar una desconfianza generalizada hacia las concesiones de infraestructuras, que han tenido sus sombras en la historia de las infraestructuras de España, pero que también han generado muchas luces, menos susceptibles de aparecer en titulares de prensa.

Un ejemplo menos convencional de PPP y transparencia es el de Transport for London (TfL), la empresa municipal de Londres encargada del transporte urbano, que en 2016 decidió poner a disposición del público a través de su página web y en tiempo real toda la información sobre el servicio que gestiona, garantizando la anonimidad y seguridad de los usuarios. Esta iniciativa ha desencadenado una multitud de aplicaciones de software desarrolladas por empresas privadas, ONGs e individuos que ofrecen servicios -con fines lucrativos, lúdicos o sociales- que aportan valor a los usuarios y a la sociedad en general.

Relacionado con la transparencia está la cuestión de los conflictos de interés. En entornos cada vez más complejos la relación causa-efecto tiende a difuminarse y se vuelve más difícil identificar los flujos de intereses. Para que las iniciativas de colaboración perduren necesitarán, por un lado, estructurarse de forma coherente, y por otro dotarse de mecanismos que permitan la adaptación alos cambio. Ambas tareas requieren que todo el proceso se aborde con:

  • Transparencia en cuanto a necesidades, ventajas, debilidades e intereses de las partes para definir las fórmulas de colaboración, así como en cuanto a su funcionamiento.
  • Capacidad y rigor en la recogida y tratamiento de la información relevante para la toma de decisiones, la comunicación y divulgación y la prevención de comportamientos oportunistas que vayan en contra de los principios del partenariado.
  • Flexibilidad para adaptarse, lo que también implica apostar por entornos de experimentación donde se prueben fórmulas innovadoras que, si fracasan, acarreen costes asumibles y que en caso de funcionar puedan generar beneficios a largo plazo.

PPPs en Crisis (5). Eficiencia

Segundo pilar de las PPPs: Mayor eficiencia en la prestación: hacer posible servicios más eficientes y fiables gracias a la participación del sector privado

Fotografía: Penang, Malaysia: Cranes of Penang Harbour by CEphoto, Uwe Aranas (2014)

El segundo pilar de los PPPs es la introducción de mayor eficiencia y fiabilidad en la construcción de la infraestructura y en la gestión del servicio por parte del sector privado. Estos beneficios esperados a corto y medio plazo se conocen como “outputs” en terminología inglesa. La mayor eficiencia, sin embargo, no es inherente al sector privado, sino a los mecanismos que hacen posible la alineación de intereses y capacidades de las partes.

En Reino Unido, donde el modelo PPP se puso en práctica por primera vez, el tribunal de cuentas  (National Audit Office) llevó a cabo en 2018 una evaluación integral del programa Private Finance Initative (PFI) que incluye más de setecientos proyectos de infraestructura social a lo largo de tres décadas con una inversión total acumulada de 60.000 millones de libras y pagos al sector privado cercanos a los 10.000 millones de libras al año. El informe concluye que esta forma de PPP ha resultado entre un 40% y un 60% más cara que la alternativa pública.

Entre las causas del sobrecoste que detalla el informe, destacan la escasa eficiencia en construcción y explotación por parte del socio privado, el no sostenimiento de las condiciones iniciales de contrato (modificaciones oportunistas) y la inflación intencionada de los precios.

El sector de la construcción es hasta un 50% menos productivo que otros sectores industriales y en términos nominales es menos productivo que hace 50 años. Estudios recientes muestran además que la gran mayoría de las grandes obras públicas acaban sistemáticamente excediendo los costes y los plazos establecidos. Se desprende entonces que mientras no se aborde el grave problema de la productividad del sector, los PPPs seguirán siendo operaciones arriesgadas para el contribuyente.

La extracción de beneficios de la empresa concesionaria a través de empresas subcontratistas vinculadas que repercuten precios inflados a ésta es una práctica no poco habitual en el sector, con mecanismos de subcontratación poco transparentes y no sujetos a competencia. Esto puede derivar en baja rentabilidad o pérdidas para la concesionaria, menor disponibilidad de reservas para reinversión y contingencias, déficits en el estado de la infraestructura, deterioro del servicio y menor demanda de uso. Un círculo vicioso que en ocasiones termina en la quiebra de la concesionaria, necesidad de rescate mediante fondos públicos, posibles cortes del servicio y en cualquier caso generación de desconfianza en este tipo de colaboraciones.

Aunque existe el potencial para mejorar la eficiencia en la prestación del servicio mediante PPPs, no se dispone aún de mecanismos suficientemente contrastados para gobernar estas dinámicas y asegurar que esta eficiencia se materializa.

Los costes de transacción (gastos de planificación, preparación contratación y financiación) de estas operaciones son elevados, por lo que el sector privado favorecerá las inversiones más cuantiosas -por economías de escala e intereses de asesores y agentes. Según mi experiencia en la estructuración de PPPs de infraestructuras, el coste promedio de preparación y contratación de un PPP para el sector público es de entre el 2% y el 3% de la inversión total.

De ahí que muchos gobiernos opten por la agregación de proyectos (“bundling”) para hacerlos más atractivos al mercado. Pero no es el tamaño de la infraestructura lo que aporta valor social y económico, sino el cumplimiento de los requisitos de funcionalidad y calidad del servicio.

Factores que erosionan el principio de captación de mayor eficiencia

Volviendo al ejemplo anterior de los terraplenes de autopistas, no es su construcción en masa lo que requiere de deuda y eficiencias privadas para generar valor público, sino las combinaciones de innovación técnica y financiera que pueda traer el sector privado para garantizar unas condiciones sostenidas de comodidad y seguridad en la circulación. Combinar elementos de alta y baja eficiencia en una sola estructura contractual de financiación más costosa es otro de los círculos viciosos que perpetúan la disfuncionalidad del modelo. El criterio de escala no garantiza las ganancias de eficiencia y en muchos casos, de hecho, las desincentiva por mezclar dimensiones divergentes del problema.

En el planteamiento de colaboraciones a largo plazo sería más racional y coherente desagregar el problema de la infraestructura en partes según las dinámicas que comentamos, asignado después capacidades públicas y privadas solo en aquellas áreas y aquellos componentes donde sean posibles mecanismos de gobernanza que creen dinámicas sostenibles para las partes, mientras se aseguran la calidad y la continuidad del servicio. El problema de la desagregación está en el llamado “riesgo de interfaz”, que se refiere a los posibles conflictos que se produzcan entre las partes responsables de cada lado. Como se comentará más adelante, la tecnología combinada con instrumentos poderosos de gobernanza como la transparencia pueden reforzar de estas interfaces, reduciendo el riesgo de conflicto.

En cuanto a la contratación pública de PPPs, el objetivo de eficiencia se da de bruces con la complejidad y duración de los procesos de contratación y los mecanismos de gestión, que hacen de barrera de facto a la competencia y tienen a la larga un efecto de concentración del sector por economías de escala y por escasez de talento profesional, resultando en un menor número de ofertas competidoras para contratos de enorme cuantía económica y relevancia social.

La eficiencia en los procesos de contratación pública tiene una relación directa con la eficiencia última en la prestación del servicio y en la creación de valor público.

El argumento de eficiencia en los PPPs no es por tanto autosuficiente y requiere de diagnósticos claros e independientes de las capacidades de las partes, sus intereses y sus riesgos para después articular mecanismos de gobierno que creen dinámicas de confianza y colaboración.

PPPs en Crisis (4). Financiación

Primer pilar de las PPPs: Mayor captación de inversión – hacer posibles las infraestructuras.

Fotografía: Carlsbad Desalination Plant. George J Janczyn (2016)

 

El principal y más poderoso motivo por el que los gobiernos se interesan por el modelo PPP es la captación de mayores recursos financieros para financiar obras públicas, con la idea de que se conseguirán más infraestructuras sin aumentar la deuda pública.

Las obras públicas en su gran mayoría tienen un coste de inversión muy alto y unas tasas de repercusión de costes al usuario bajas -por motivos principalmente políticos, necesitando subvenciones a la tarifa en muchas ocasiones.

El corsé de responsabilidad fiscal y la falta de instrumentos financieros flexibles, innovadores y socialmente responsables empujan a muchas administraciones hacia el uso de instrumentos como los PPPs altamente endeudados mediante préstamos comerciales, para financiar infraestructuras que en el corto plazo no son económicamente autosuficientes. No cuesta ver que se trata de un espejismo, el espejismo de los PPPs, si recordamos que, en la práctica, tan sólo una mínima parte de las infraestructuras públicas se consiguen financiar por esta vía (ver gráficas en el capítulo 2).

El espejismo de los PPPs se hace más patente en las administraciones regionales y locales, deseosas de ver en sus territorios fenómenos de desarrollo que observan en las grandes ciudades, siendo más fácilmente “seducibles” por el atractivo de las grandes inversiones privadas.

Difícilmente observan estos gobiernos que son precisamente las dinámicas de las grandes ciudades las que crean los flujos continuados de dinero que sustentan la inversión privada en el largo plazo, y no la fórmula PPP en sí. Aquí es donde precisamente hay un mayor riesgo de fracasos estrepitosos de PPPs, que avivan la oposición pública a este tipo de colaboración. Recordemos el caso del aeropuerto de Ciudad Real y la huella que ha dejado en la conciencia colectiva española.

En ausencia de flujos continuos de ingresos, el sector privado no acude a competir a menos que existan mecanismos que complementen al pago por uso (ayudas a la inversión, cofinanciación, pago por disponibilidad) o instrumentos de cobertura (garantías públicas y seguros), que como han puesto de manifiesto Eurostat o el Tribunal de Cuentas Europeo acaban frecuentemente desvirtuando el principio de transferencia de riesgos por el cual se asume un mayor coste de la deuda (privada) a cambio de una mayor eficiencia en la prestación. La propia ley española de contratos del sector público de 2017 contiene ya disposiciones detalladas (Art.14) sobre la transferencia del riesgo operacional, algo que no existía en la anterior ley y se ha incorporado a partir de las exigencias de la Directiva Europea de Concesiones.

Un ejemplo de gestión pública cuestionable del riesgo operacional lo tenemos en la concesión de ACESA, la primera de carreteras de España, que nació en 1967 y después de cincuenta y dos años perdura gracias a sucesivas modificaciones y ampliaciones del contrato de concesión que han sido deficientemente gestionadas por el gobierno: la última modificación de 2006 ha derivado en una demanda de la empresa concesionaria al gobierno, a quien reclama cerca de 3.000 millones de euros de compensación.

Por otra parte, muchos de los elementos más costosos de las infraestructuras tienen vidas útiles muy largas, llegando a estar por encima de los 50 años (por ejemplo, las grandes estructuras y los terraplenes de las autopistas). La contabilidad de estos activos se realiza en la práctica con tasas de amortización acelerada, que resultan en períodos de amortización mucho más cortos que los de deterioro físico real y permiten una reducción de la base imponible del impuesto de sociedades. Conviene además recordar que las sociedades vehículo con frecuencia se articulan mediante complejas estructuras societarias y flujos de capital a través de filiales en paraísos fiscales. Estas grandes operaciones financieras son susceptibles por tanto de contribuir a la erosión de la base imponible y al traslado de beneficios, que debilita sensiblemente la capacidad de conseguir un objetivo fundamental de los PPPs: la creación de valor público.

Factores que erosionan el principio de captación de recursos adicionales

Un caso notable es el de Thames Water, la empresa privada que gestiona el suministro de agua y el alcantarillado de Londres, que se ha visto envuelta en enormes controversias por haber repartido grandes dividendos a sus sucesivos accionistas mientras la calidad del servicio se ha reducido y la deuda financiera ha aumentado enormemente, a pesar de los sofisticados mecanismos de control del regulador público. Recordemos que en el Reino Unido se llevó a cabo en la década de los ochenta la privatización de las empresas responsables del suministro de agua y alcantarillado urbano, estableciendo un ente regulador independiente, OFWAT, que impone los objetivos de calidad del servicio, las estructuras de tarifas, los requisitos de inversión y los límites de rentabilidad de estos operadores.

Este caso no es el único en la madura experiencia de la participación privada en el agua en Inglaterra: un estudio exhaustivo de la Universidad de Greenwich concluyó en 2018 que las subidas en la factura del agua de los hogares (un 40% desde la privatización de los servicios desde 1989) han acabado sufragando los crecientes intereses de la deuda, a pesar de que estas subidas se diseñaron en base a previsiones de crecimiento de costes e inversiones en ampliaciones y mejora de la infraestructura.

El argumento de mayor captación de financiación en los PPPs requiere por lo tanto de un estudio detallado de los fundamentos legales y financieros de las infraestructuras, pero más aún de cómo abordan la naturaleza del servicio y cómo condicionan las dinámicas de intereses, capacidades y limitaciones de las partes implicadas, así como del establecimiento de mecanismos de gobernanza que ayuden a afianzar los objetivos de largo plazo. No olvidemos que los grandes proyectos de interés público como los PPPs trascienden las cuestiones financieras, que actualmente acaparan toda la atención. La cuestión de los recursos para inversión ha de ser un elemento más en el conjunto de factores en la toma de decisiones estratégicas para el territorio.

PPPs en Crisis (3). El modelo vigente

El modelo convencional de PPPs: los principales argumentos que llevan a utilizarlo.

Fotografía: Interior del nuevo Aeropuerto de Bogotá en 2013. Felipe Restrepo Acosta

El modelo convencional de PPP, como se comentó antes, es el resultado de la evolución de las políticas de infraestructuras y desarrollo de determinados países, y que las instituciones multilaterales han fomentado, adaptado y recogido en una especie de “cúmulo de conocimiento” que ha adquirido un avanzado grado de madurez teórica y práctica, como se recoge en la iniciativa PPP Knowledge Lab.

Los beneficios anunciados por los defensores del modelo tradicional de PPP son muchos, pero destacan tres:

  1. Captación de mayores recursos económicos para la provisión de infraestructuras;
  2. Creación de valor público a corto plazo a través de un adecuado reparto de riesgos entre el socio público y el privado, que asegura que la asignación de recursos y de responsabilidades es eficiente para todas las partes;
  3. Creación de valor público a largo plazo mediante la consolidación de dinámicas de colaboración con el sector privado que mejoran la capacidad de gestión del sector público, el intercambio de conocimientos, el fomento de la actividad económica y en última instancia el bienestar social de los beneficiarios.
Pilares del modelo de PPP convencional

No existe una única definición de PPP -y es difícil que la haya, dada la amplitud y variedad de los problemas que abarca. En la práctica, sin embargo, sí existen una serie de características que identifican un PPP convencional de forma más o menos clara, que son:

  • Se basan en un contrato entre gobierno (socio público) y el sector privado (socio privado) para llevar a cabo una infraestructura o servicio, manteniendo el socio público la titularidad. Es, por tanto, una forma de contratación pública.
  • El fin último del contrato no es recibir la infraestructura física en sí, sino el servicio que presta.
  • Las inversiones requeridas para la puesta en marcha (y frecuentemente también la explotación) del servicio son elevadas.
  • El contrato o los contratos se articulan de forma que cada riesgo se asigna a la parte más capacitada para gestionarlo (principio de la eficiencia en el reparto de riesgo). De este principio se desprende la práctica de que el socio privado aporte recursos financieros que el socio público no puede aportar, además de experiencia y los incentivos adecuados para la construcción y operación eficiente de la infraestructura.
  • El socio privado financia, construye y explota la infraestructura a cambio de un derecho de cobro, que vendrá del usuario del servicio, del socio público o de ambos.
  • Se suelen articular mediante el establecimiento de “sociedades vehículo” que asumen los derechos y obligaciones contractuales.
  • Una parte mayoritaria se financia mediante deuda (se conocen como inversiones “apalancadas”, lo que convierte al contrato de crédito en un elemento fundamental y determinante del PPP.
  • El plazo de contrato suele ser elevado, precisamente por el plazo de amortización de la deuda.
  • Al final del contrato la infraestructura o bien público revierte al socio público, quien decidirá la forma de gestión posterior.

Según el pensamiento convencional sobre PPPs, estos principios deberían ser suficientes para que, puestos en práctica en un entorno institucional y económico adecuado, se incentive la competitividad y se consigan los máximos beneficios de la participación del sector privado en la provisión de infraestructuras. Sin embargo, según se constata, la realidad está resultando en sentido contrario.

Esto se debe a la disfuncionalidad del modelo tradicional de PPP, que dedica todos los esfuerzos y atenciones a la sofisticación técnica de los instrumentos que articulan los riesgos y flujos financieros, descuidando fenómenos de naturaleza compleja que influyen de forma mucho más sutil y determinante en el resultado de la colaboración. Es más, el efecto de esta disfuncionalidad va más allá de los proyectos individuales, llegando gradualmente a socavar la confianza en el modelo de provisión y, en última instancia, en las instituciones que lo legitiman.

En el centro de esta disfuncionalidad está la complejidad del sistema en el que se insertan las infraestructuras: un sistema cada vez más numeroso, más interdependiente, más dinámico, menos lineal, menos jerárquico, más demandante y más impredecible. Los ciudadanos demandan más y mejores soluciones de infraestructuras para problemas -sean reales o no, ya que desde el punto de vista de satisfacción del ciudadano la diferencia llega a ser irrelevante- derivados de esta misma complejidad, que en el caso de las ciudades se agudiza.

Teoría y realidad de las PPPs. Destacamos las múltiples interdependencias en la realidad.

Analizaré en los siguientes capítulos en detalle la diferencia entre teoría y realidad de los tres grandes argumentos del modelo convencional de PPPs: i) mayor captación de recursos financieros, ii) mayor eficiencia en la provisión del servicio; y iii) mayores beneficios a largo plazo gracias a la colaboración e intercambio de experiencia entre las partes.