PPPs en Crisis (2). Historia

Historia de las PPPs: Auge y debacle de un modelo de contratación.

Fotografía: M25 junction 12 intersection with M3. Ray Jones (2001)

Se suele abordar la temática de la participación privada en (o la privatización de) infraestructuras desde la óptica pública, partiendo de la base de que estamos antes bienes públicos que merecen un tratamiento diferenciado. En consecuencia, el estado natural de la infraestructura es público y se produce una ruptura de este estado natural hacia una situación que debe ser regulada. Esta visión es lógica en el estado del bienestar y el derecho constitucional que acompañan al desarrollo económico moderno, que reconoce como derecho básico el acceso a muchos de los servicios relacionados con las infraestructuras.

Sin embargo, para entender mejor los fundamentos que hay detrás de los debates y controversias actuales sobre los PPPs, conviene tomar perspectiva y observar que la participación privada en la provisión de infraestructuras ha sido históricamente un proceso marcadamente cíclico. Esta idea procura diferenciar la titularidad del servicio de su provisión, su financiación y su prestación.

Evolución histórica de los modelos de provisión de infraestructura. Elaboración propia a partir de Regulating Infrastructure. José A. Gómez Ibáñez. Harvard University Press (2003)

De hecho, la participación privada en la provisión de infraestructuras en algunos casos ha precedido al sector público. Desde mediados del siglo XIX hasta la segunda guerra mundial muchas de las grandes nuevas infraestructuras del transporte (ferrocarriles principalmente) y de producción y transporte de energía de Europa y Estados Unidos fueron financiadas, construidas y operadas por empresas privadas. A medida que se universalizó el servicio se fueron poniendo de manifiesto las tendencias de las infraestructuras hacia el monopolio natural y los posibles perjuicios que puede acarrear para el usuario la posición de poder de mercado que este otorga. Este fue uno de los factores determinantes -aunque no el único- que llevaron a la ola global de nacionalizaciones tras la segunda guerra mundial y hasta los años setenta.

Desde entonces la demanda y las expectativas de los ciudadanos acerca de qué infraestructuras y servicios ha de proveer el sector público no han dejado de crecer, mucho más rápido que los recursos públicos necesarios para satisfacerlas. Entre los años setenta y noventa este déficit creciente llevó a muchos gobiernos de Europa y Latinoamérica a privatizar empresas distribuidoras de agua y energía bajo formas de control regulador, a concesionar la construcción y explotación de infraestructuras del transporte (modelo concesional Francés, Español o Chileno), y en el caso particular del Reino Unido a adoptar además un modelo innovador para la provisión de las denominadas ‘infraestructuras sociales’ tales como la educación y la sanidad: la Private Finance Initiative (PFI).

La PFI de algún modo se puede considerar el precursor de los  PPPs tal y como los conocemos hoy, y afianzó gradualmente la aplicación de la financiación con recurso limitado al proyecto (Project Finance) a las infraestructuras públicas -hasta la fecha se había circunscrito a inversiones privadas en la industria del petróleo y la generación de energía. En la PFI la empresa privada financia, construye y mantiene las infraestructuras y equipamientos que soportan la prestación del servicio, mientras que el gobierno sigue prestando el servicio directo al usuario con recursos públicos (médicos, enfermeras, profesores, etc.).

La crisis financiera y fiscal global que comenzó en 1997 en Asia y que más tarde se extendió a Rusia, Argentina y Brasil supuso un antes y un después para los PPPs, ya que muchos grandes de los proyectos de inversión que se promovieron en estas regiones se articularon mediante PPPs con financiación en dólares americanos sin contar con los instrumentos de cobertura de riesgos y de garantía que hoy se consideran fundamentales.

Entre 1997 y 1999 la inversión privada en infraestructuras cayó casi un 40%, y de hecho no se volvería a alcanzar el nivel de 1997 hasta once años después.

Evolución de las PPPs de infraestructuras. Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial

En la primera década del siglo XXI se han dado lugar los procesos de reforma económica de las economías emergentes cuya deuda externa quedó en situación de impago; unos procesos apoyados por instituciones financieras multilaterales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo o el Fondo Monetario Internacional. Durante este período han crecido y madurado instrumentos financieros complejos como las garantías soberanas, las garantías parciales de crédito, los créditos exportadores, la cofinanciación de proyectos y los PPPs de infraestructuras públicas.

Los préstamos concesionales o subvenciones a los países emergentes en la mayoría de los casos han estado ligados al fomento de los PPPs, incluyendo reformas legales e institucionales que faciliten la implantación de este modelo. Los bancos multilaterales e instituciones afines tales como la OCDE son, de hecho, las instituciones que más han promovido el modelo de PPP actual. La conjunción de la bonanza económica con el fomento de los PPPs supuso que entre 2002 y 2012 se multiplicase por diez la inversión privada en infraestructuras, como se observa en las gráficas, con un crecimiento especialmente acusado en Latinoamérica y el sur de Asia.

Evolución de las PPPs de infraestructura por regiones. Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial

Sorprende por tanto observar un cambio drástico de tendencia -tanto en número de proyectos nuevos como en inversión total- de los PPPs desde el año 2012, a pesar de la recuperación económica en Europa y Estados Unidos. Algunos procesos derivados de la crisis financiera global pueden haber limitado el crecimiento de los PPPs, entre otros:

  • La aversión al riesgo de que el pago por uso de la infraestructura sea insuficiente. Es el llamado “riesgo demanda”, que puede suceder cuando el número de usuarios es menor de lo previsto o cuando las tarifas son menores de lo necesario para compensar los costes;
  • La mayor regulación de la banca comercial y de inversión: procesos de Basilea, que imponen limitaciones importantes a las operaciones que los bancos pueden financiar;
  • El creciente endeudamiento y déficit fiscal de los gobiernos de países desarrollados.

Sin embargo, estos procesos no explican por sí solos la debacle de inversión en PPPs que está teniendo lugar. Por un lado, el PIB global ha aumentado aproximadamente un 30% desde 2012 y la inversión de los gobiernos en infraestructuras se ha mantenido alrededor del 2% anual del PIB, mientras que la proporción de PPPs se ha reducido a una sexta parte.

Inversión en infraestructuras total y proporción de PPPs. Elaboración propia con datos del Banco Mundial, FMI y Global Infrastructure Hub

Por otro lado, la capacidad y los recursos técnicos con los que cuentan los gobiernos y el sector privado para articular PPPs ha aumentado considerablemente en los últimos años. Entre 2002 y 2017, el número de países que habían promulgado leyes específicas para PPPs pasó de 16 hasta 144, lo cual muestra el enorme interés que ha despertado esta fórmula de contratación pública, así como el esfuerzo de las instituciones multilaterales que la promueven. En muchos países la promulgación de leyes para PPP ha venido acompañada de la creación de las llamadas ‘unidades PPP’, agencias públicas interministeriales encargadas de coordinar el marco institucional de planificación y desarrollo de proyectos PPP. Las instituciones multilaterales han establecido además sólidos programas de formación y acreditación en materia de PPPs para profesionales.

Paralelamente, si bien la banca comercial ha venido reduciendo su participación en financiación de PPPs desde 2008, el capital privado destinado a inversión en infraestructura se ha multiplicado por tres, principalmente a través de los llamados “inversores institucionales” que incluyen fondos de pensiones, fondos soberanos, fundaciones, fondos privados de inversión y aseguradoras. Por si fuera poco, en 2018 se establecieron fondos de inversión privados específicos para infraestructuras por valor de 85 mil millones de dólares, una cifra equivalente a toda la inversión conjunta pública y privada en PPPs en el año 2017. Hay que matizar que estas fuentes de capital generalmente huyen de proyectos de nueva construcción y buscan infraestructuras ya construidas y que tienen un historial de demanda y desempeño probado.

Capital comprometido para fondos privados de infraestructuras vs inversión en PPPs. Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial, FMI y Global Infrastructure Hub

Cabe plantearse la posibilidad de que el fenómeno globalizador y las tecnologías de la comunicación hayan traído un estallido de madurez y conocimiento de los resultados de determinados modelos de PPP y un posicionamiento conservador tanto del sector público como del privado.

Por otro lado, el Global Infrastructure Hub -iniciativa del G20 que pretende aumentar la calidad y accesibilidad de la información sobre inversión en infraestructuras a nivel global- estima que la inversión en desarrollo y mantenimiento de infraestructuras requerida para alcanzar los objetivos de desarrollo sostenible está en torno a los 15 billones (millones de millones) de dólares por encima de la tendencia actual.

Entonces, ¿cómo es posible que, vistas las necesidades, teniendo más y mejor información, mejores conocimientos, más capacidad institucional (incluyendo marcos normativos y operativos), mayor inversión pública destinada a infraestructuras y mayor disponibilidad de capital e interés del sector privado por participar, tengamos una inversión en PPPs decreciente en términos relativos? Y ¿cómo podemos revertir este paradójico desencuentro entre los sectores público y privado para hacer realidad esa colaboración público-privada de la que tanto se habla? En el siguiente capítulo, desgranaremos el modelo actual de PPP en busca de respuestas.

PPPs en Crisis (1). Intro

Introducción a un modelo de desarrollo de infraestructuras incapaz de cumplir las expectativas.

Fotografía: Convoy del Metro de Málaga en el Bulevar Louis Pasteur. Miwipedia (2014)

La provisión de infraestructuras es una tarea de primer orden para cualquier administración pública responsable del desarrollo y el bienestar de un territorio. No hay duda sobre el valor ni la importancia que tienen las infraestructuras como elemento vertebrador de la vida de las personas, las comunidades, los negocios, las instituciones y el medio ambiente.

Una cuestión bien diferente es cómo planificar, ejecutar y gestionar las infraestructuras. Las políticas públicas en este ámbito están sujetas a una multitud de condicionantes -presupuestarios, técnicos, sociales, legales, procedimentales, entre otras- y afectan y se ven influidas igualmente por una gran cantidad de partes interesadas.

Las personas que diseñan una determinada política de infraestructuras tienen ante sí un problema de gran complejidad, conscientes de que sus decisiones determinarán -de forma difícilmente reversible- los patrones de desarrollo de su territorio durante varias generaciones.

En este contexto, uno de los temas que más expectativas, debate y controversia genera es la asociación, colaboración o partenariado público-privado, al que nos referiremos aquí como PPP. Es un modelo atractivo para el sector público porque incorpora -en teoría- recursos adicionales, eficiencia en la prestación y creación de valor a largo plazo a la ardua tarea de satisfacer las demandas crecientes de infraestructuras y servicios públicos. Sin embargo, en la práctica, los beneficios esperados no se llegan a materializar con frecuencia y el manejo del modelo de provisión es complejo, malentendido y en ocasiones mal planteado, difícilmente gestionado y frecuentemente fallido, como demuestran los datos sobre PPPs de infraestructuras de los últimos años, según veremos en los siguientes capítulos.

La velocidad y complejidad del cambio social que estamos experimentando en esta década y el creciente endeudamiento de las administraciones públicas las empuja hacia modelos “simplistas” de desarrollo y gestión como el modelo de PPP convencional, que a pesar de su sofisticación formal es esencialmente rígido. La decisión política se toma en base al argumento de que hay una conexión directa y automática entre causas -creación del marco legal, obtención de financiación, firma de contratos, provisión de recursos humanos y materiales- y efectos -conclusión de una obra, prestación efectiva del servicio, crecimiento económico, etc.

Resulta entonces que, ante un entorno cada vez más complejo e impredecible, se adoptan acuerdos de colaboración (contratos) de varias décadas de duración, basados en activos costosos, inamovibles y que han de funcionar y generar valor durante décadas. Es un planteamiento insostenible y claramente condenado al fracaso. La decisión política de usar la vía PPP no tiene en cuenta dinámicas y motivaciones de fondo determinantes, y en el mejor de los casos no cuenta con la flexibilidad necesaria para hacer frente a los cambios que sin duda sobrevendrán. La vulnerabilidad del modelo PPP tradicional se evidencia en la dificultad de generalizar su uso a pesar de los esfuerzos de gobiernos e instituciones multilaterales. En el siguiente capítulo trataremos este tema en detalle.

La polarización galopante en la política a nivel mundial tampoco es ajena al mundo de los PPPs. Las posiciones ideológicas imperantes son cada vez más extremas en cuanto a la participación del sector privado, sin que necesariamente exista un debate abierto, riguroso, genuino y racional sobre el problema.

Si el objetivo de un PPP es plantear uniones fructíferas y duraderas entre actores diversos, se ha de evolucionar desde el paradigma existente, en el que el protagonista es la obra o activo, su arquitectura legal y sus objetivos (fundamentalmente de inversión), hacia un enfoque sistémico, acorde con la realidad compleja e interconectada. En ésta, las infraestructuras son sistemas de sistemas, semejantes a organismos vivos con distintas dimensiones y comportamientos: el activo, las personas, las organizaciones y la información que fluye entre ellas. Estos territorios, además, no operan en el vacío, sino en un territorio determinado, con unas características únicas.

El nuevo paradigma de los PPPs puede albergar modelos adaptativos de colaboración similares a los partenariados que ya vemos en sectores como el de tecnologías de la información, donde ecosistemas de “organismos”  colaboran, compiten y se adaptan para subsistir. El éxito de este tipo de colaboración no se basará en el objetivo último del crecimiento per se, sino en la adaptación inteligente, que sabrá aprovechar las ventajas de cada relación entre las partes en beneficio del conjunto.

En esta serie haré en primer lugar un repaso a la historia y los fundamentos de los PPPs; en las siguientes tres partes analizaré los principales argumentos que justifican los PPPs tradicionales y los contrastaré con las dinámicas que, en la realidad del día a día, determinan sus resultados; finalmente, compartiré una serie de reflexiones sobre principios de buen gobierno en la colaboración público-privada en infraestructuras de cara al futuro.